議題導讀

《時間問題》專題系列

「中國是否會攻打台灣」仍不可知。不過,台灣確實應該讓中國的領導人明白,發動戰爭的代價會大過利益。台灣應該採取什麼戰略,如何實質調整目前的國防規劃,建立確實可信的嚇阻態勢?本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture。

本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture(閱讀原文:連結)。

感謝喬治梅森大學「安全政策研究中心」 (Center for Security Policy Studies) 授權全文的翻譯及轉載。為讓讀者便於閱讀,我們將內容依原始章節區分。本文所有權利歸喬治梅森大學所有。

我們也與《時間問題》的主要作者進行了訪談。我們討論了嚇阻的概念與基本邏輯,台灣是否以及為何應該為戰爭作準備,研究團隊給台灣的國防建議,以及在危機動盪時期辯論這些議題的價值。請點入此處閱讀我們與作者的對話:連結

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執行摘要

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台灣應該是世界上最安全的地方之一。這個繁榮的民主政體,擁有蓬勃的全球經濟力、受過良好教育的百姓以及高水準的生活。但是,台灣的未來卻根本稱不上安全無虞。在國際上,它常是局外–有實際主權卻沒正式名義。中國認為它是叛離的一省,且有計畫地在世界上孤立它。更糟的是,中國從未放棄使用武力來解決對峙。因此,別說安全或安定,台灣兩千三百五十萬人民被迫生活在無法想像的暴力陰影下。

中國是否會攻打台灣還有待爭議。不過台灣是否應該採取方法讓中國領導人明白,發動戰爭的代價會大過可能的利益,則是不辯自明。愈清楚戰爭只會帶來無法承受的痛苦,兩邊就越可能以和平方式解決歧異。總之,台灣必須嚇阻中國侵略。

本文提出一全面戰略,建議台灣可用來強化其傳統(正規)嚇阻態勢。目前為止,台灣一直遵循以傳統方式進行正規嚇阻,強調以對稱戰力掌控陸海空的決戰。台灣仍相信這樣的姿態是有效的,因為侵略行動尚未發生。我們同意台灣的嚇阻態勢在過去可能有用。然而,軍事平衡已經改變,台灣不再明顯具備在質與量方面可與中國相提並論的能力。因此,我們認為台灣應該採用高度不對稱、彈性的縱深拒止態勢。我們建議台灣別再做固定形式的決戰規畫,而是將軍隊與全國準備好,與來犯敵人打一場持久不對稱的戰役。目標是藉由提高侵略的代價以及降低迅速勝利的可能性,達到嚇阻目的。

第一章介紹我們所謂台灣嚇阻的三重困境。意思是由於台灣面臨的特殊挑戰,其傳統(正規)嚇阻戰略必須同時達成三項目標:

  • 反制灰色地帶的挑釁。我們將此類挑釁定義為:周密、經過協調並遞增地挑釁、侵犯以及透過傳統與非傳統部隊進行所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造新的「現狀」,又不引發對手果斷的軍事反應;
  • 提高侵略的代價;
  • 維持較低國防支出。

三重困境之所以存在是因為這些目標相互拉扯。尋求某一目標的軍事態勢很可能會犧牲掉另一或另兩種。

  • 要反制灰色地帶的挑戰,台灣必須在空域及海域投射象徵性的戰力。高性能、高能見度的海空載台,例如先進戰鬥機與船艦,經常最適合執行此類任務。
  • 要提高侵略的代價,台灣需要存活率夠高、且戰力夠強的軍隊,才能對中國的軍隊施加無法承受的成本代價。
  • 為了避免排擠其他財政支出—包括退休福利、健保、教育— 台灣無法採購足夠數量的先進戰機與戰艦,既可用在灰色地帶、而且數量夠多才不至於在中國犯台的最初期就絕多數遭摧毀。這個限制削弱了台灣嚇阻中國的根本能力。

第一章也預告我們提出的替代方案:彈性的縱深拒止。此方法包含三個核心要素:

  • 接受灰色地帶的風險
  • 優先拒止來犯威脅
  • 投入全民抵抗

第二章評估中國的意圖。學者跟決策者們也許對中國是否想挑戰現有國際秩序抱持不同意見,但是針對中國對台灣的意圖卻無異議。坦白說,中國想要在政治上掌控台灣島。它當然希望以和平手段達到此目的,但也尚未放棄動武。第二章最後討論台灣對於中國意圖的看法。雖然中國對台灣的態度清楚且不可妥協,台灣的一般選民似乎對於戰爭的風險持著矛盾的態度。

第三章檢視兩岸的軍事平衡。我們不著重在相對的統計數字,而是探究中國犯台以及台灣抵抗侵略的能力。我們特別審視人民解放軍為了侵略成功必須完成三項任務的準備程度:

  • 以飛彈、戰機、網路攻擊,摧毀台灣的空軍、降低(弱化)其各種防禦、破壞其政府組織、並甚至可能瓦解其戰鬥意志,以達空優;
  • 海上封鎖台灣,造成其政治與經濟上的孤立,同時建立侵略台灣的條件;
  • 在臺灣海峽進行兩棲攻擊,登陸大量地面部隊以建立並維持對全島的政治掌控。

我們的結論是,雖然解放軍大力投資在現代化、重組、訓練與作戰準則等方面,但離某些關鍵能力仍有差距,影響其短期內發動攻擊的能力。我們跟其他專家都認為奇襲幾乎不可能發生。不過,時間站在中國那一邊。台灣軍隊在質與量方面落後的趨勢也再清楚不過。台灣目前的軍隊態勢與作戰準則並未完全整合。最糟的是,雖然官方說法強調不對稱,一旦戰事發生,台灣目前採用方式似乎還是以硬碰硬。台灣不可能贏得這樣的戰爭。結果會是嚇阻無效。

第四、第五章詳細說明我們建議的嚇阻態勢替代方案。第四章提出台灣應該接受灰色地帶風險的幾個理由。首先,在灰色地帶的威脅並非攸關生死存亡。其次,中國在灰色地帶運作,是為了避免衝突的提升。完全消除灰色地帶可能促使中國走向更激進作為。第三,台灣就位於中國長程攻擊系統的射程內。傳統戰機與戰艦在灰色地帶具有價值的特性–高能見度與高科技–在戰時就變成不利條件,因為中國在衝突的一開始絕對會先攻擊這些武器。此外,由於先進的傳統武器載台昂貴,台灣無法大量購置。因此,對中國來說就相對容易在真正開戰前,搜索(定位)、標定並摧毀掉大部。 第四章最後提出台灣可如何重整其兵力結構,維持「足夠」的傳統戰力,以反制灰色地帶的作為。縮減「潛艦國造」、神盾級驅逐艦以及兩棲運輸艦的投資,將挪出更多可投入真正不對稱戰力的資源。基本上,能嚇阻最糟狀況的入侵、即便這意味著要與不斷增加的灰色地帶侵略共處,對台灣是較好的結果;相反的,一支專用來對抗灰色地帶威脅的軍隊,在戰時是特別脆弱的。第五章針對我們所提出的「彈性縱深拒止」態勢做了詳細的介紹。此構想的基礎是一個非傳統兵力態勢,含有四個拒止區域:空、海、陸,以及民(社會)。「拒止」意味著提高攻擊者的代價,而非試圖建立或維持對特定空間、區域或領地的控制。因此,與其於陸、海、空域準備決戰,台灣應該規劃、訓練、配備其軍隊應付一連串的長期撤退作戰。在空中與海上,台灣應該要增加中國登陸前置攻擊作戰的難度,可藉由購置大量低成本的反入侵戰力,例如地對空飛彈、飛彈快艇、微型潛艇、水雷、無人機,以及自主武器。在陸地上,常備陸軍與任務調整後的海軍陸戰隊應該作長程海岸防禦、反攻擊,以及作戰轉進之準備任務。最後,我們建議台灣開始認真規劃社會中的全民拒止。具體來說,台灣應該重整其大規模後備部隊,準備在都市、森林與高山地區執行持久的叛亂作戰。欲達此目的,我們建議台灣後備指揮部轉型為「國土防禦部隊」。

第六章探討台灣社會如何對潛在的戰事做更好的準備。現有民調反映領導人跟民眾都不確定國家是否有決心抵抗入侵。社會上對於是否應該備戰充滿歧見是很嚴重問題。嚇阻力取決於可信度。而可信度則取決於是否有能力建立一支訓練良好、裝備齊全的作戰部隊,且深信自己是得到民心支持的部隊。如果要採納我們主張的不對稱軍力,這一點就尤其重要。雖然這很多挑戰不在本報告論述範圍內,我們對如何提高社會的韌性,提出幾個初步的建議,包括「全民軍訓」。第七章是摘要與結論。

我們著重不對稱嚇阻戰力,與許多美國學者與智庫的分析是一致的。同時,我們的建議有三項特點。第一,我們提出全面性的嚇阻戰略,將政治因素重新納入。當前許多分析都太技術性,或多忽略了關鍵的政治與社會因素;這些因素影響台灣建置並維持軍力、以及面對各種威脅的能力。第二,我們明述「反制灰色地帶挑釁」與「嚇阻侵略作為」之間所存在的衝突與矛盾。目前既有的分析多只專注在單一挑戰,或是不太探究灰色地帶威脅,認為能夠面對侵略威脅的軍隊態勢就有能力處理灰色地帶的次要問題。更甚者,我們最先明確建議台灣接受灰色地帶風險,這樣才能專注於真正攸關生死存亡之威脅。第三,我們對兵力結構的建議比其他人的建議都更具野心。除了建議台灣重整陸戰隊,以專責執行海岸防禦任務外,我們也支持台灣後備軍隊的整體轉型。我們建議台灣不要再強調後備兵力,反而該建立一支「國土防禦部隊」。這也補充了當前對台灣不對稱選項之研究所忽略的問題:這些研究往往忽略了在防禦台灣的情境下,集體行動方面必然面臨的重重挑戰。

第一章:前言

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提高中國跨海侵台所要付出的代價

用幾乎任何方式評量,台灣應該是世界上最安全的地方之一。這個位於東亞中心的繁榮民主政體,擁有蓬勃的全球經濟力、受過良好教育的百姓以及高水準的生活{https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/taiwan;和 Central Intelligence Agency, “World Factbook: GDP Per Capita,” 2018年6月15日摘自 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2004rank.html; J. Michael Cole, Convergence or Conflict in the Taiwan Strait: The Illusion of Peace? (New York, NY: Routledge, 2017): 第106頁。Freedom House, “Freedom in the World 2018: Taiwan,” 2018年6月14日摘自|註 1}。但是,台灣的未來卻根本稱不上安全無虞。在國際上,它常是局外人–有實際主權卻無正式名義。中國認為它是叛離的一省,且有計畫地在外交及經濟上孤立它{Rira Momma, Shinji Yamaguchi, and Yasuyuki Sugiura, NIDS China Security Report 2017—Change in Continuity: The Dynamics of the China-Taiwan Relationship (Tokyo, Japan: National Institute for Defense Studies, 2017): 第2頁。|註 2}。更糟的是,不到160公里遠的中國從未放棄使用武力來解決對峙{Ian Easton, The Chinese Invasion Threat: Taiwan’s Defense and American Strategy in Asia (Arlington, VA: Project 2049 Institute, 2017): 第15–16頁。|註 3}。事實上,中國正加大投資在其陸、海、空、太空、與長程攻擊能力{Eric Heginbotham, Forrest E. Morgan, and Michael Nixon, The U.S.-China Military Scorecard: Forces, Geography, and the Evolving Balance of Power 1996–2017 (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017): 第28–35頁。|註 4}。台灣一點也不算得上安全或安定,2,350萬人口大約與澳洲相當,長期生活在潛在暴力陰影下。

戰爭並非不可避免。的確,兩岸關係在2008至2016年間看似大大緩和,當時台灣在馬英九總統與國民黨領導下採用和解政策。但是緊繃關係在緩解的外表下持續存在。中國不但沒有放棄動武,甚至持續增強其建軍力度;而同期間在海峽對岸,一個獨特、清晰的國家認同成形{Cole, Convergence or Conflict, 第26頁。根據這一點,Cole 主張「世界上很多人都沒有真正看清楚台灣的議題:台灣海峽雙邊兩個民族主義貨真價實的衝突」;Ibid., 第12頁。|註 5}。2016年民進黨的重新執政,粉碎了戰爭不會發生的幻想。

中國哪一天是否會選擇對台宣戰是有待討論與臆測的問題。不過,台灣是否應該透過行動說服中國領導人,讓他們知道發動戰爭的代價會大過任何可能的利益,則是不辯自明。愈清楚戰爭只會帶來無法接受的痛苦,兩邊就愈可能以和平方式解決歧異。

1.1 定義台灣的挑戰:傳統(正規)嚇阻力的三重困境

台灣該如何強化其傳統(正規)嚇阻態勢呢?我們這群安全議題學者、國防分析家以及退役軍官等七人,花了幾個月時間研究這問題,致力於軍事層面的挑戰。本篇專文就是我們的答案。我們建議運用全面性的戰略處理三個基本嚇阻上的挑戰,即我們所謂的嚇阻三重困境{這個詞彙的靈感源自 Linton Brooks 及 Mira Rapp-Hooper 關於安全三重困境的討論。見 Linton Brooks and Mira Rapp-Hooper, “Extended Deterrence, Assurance, and Reassurance in the Pacific during the Second Nuclear Age,” in Ashley J. Tellis, Abraham M. Denmark, and Travis Tanner, eds., Strategic Asia 2013–14: Asia in the Second Nuclear Age (Washington, D.C.: National Bureau of Asia Research, 2013): 第292–93頁;並見 Gregory Koblentz, Strategic Stability in the Second Nuclear Age (New York, NY: Council on Foreign Relations, 2014): 第3頁。|註 6}。我們意思是,為達到效果 ,任何傳統(正規)嚇阻戰略都必須讓台灣領導人得以同時完成以下三目標:

  • 反制灰色地帶的挑釁;
  • 提高侵略的代價;
  • 維持較低國防支出。

或許許多讀者不太熟悉灰色地帶這個詞。我們指的是周密、經過協調、遞增地挑釁、侵犯、和透過傳統與非傳統部隊進行所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造「新的現狀」,又不引發對手果斷的軍事反應。

台灣面臨如此三重困境是因為這些困境彼此相互衝突拉扯。尋求其中一目標的軍事態勢很可能會犧牲掉另一或另兩種。

  • 為反制灰色地帶的挑戰,如領空或領海遭入侵,台灣必須明確地在陸、海、空與網路等領域投射軍力。高性能、高能見度的海、空載台,例如先進戰鬥機與戰艦,最適合執行此類任務。
  • 要提高侵略的代價,台灣需要存活率高且戰力強的軍隊,才能對中國軍隊施加無法承受的損失{我們無法事前認定中國所定義的「無法承受的損失」為何。一旦中國動武,就代表中國願意接受大規模傷亡,而且痛苦忍受程度也會因時間而異。然而,台灣的嚇阻戰略愈可信,亦即台灣展現出能讓中國付出代價的能力、同時讓中國無法取得政治控制,中國領導人對台動武的可能性就愈低。|註 7}。
  • 為了避免排擠其他政府預算—包括退休福利、健保、教育—台灣必須維持相對低的國防預算。
針對中國意圖以及台灣決心,台灣國內缺乏共識,這在其相對低的國防支出上顯露無疑。

因此,台灣必須選擇數量少的先進作戰載台,或是量多較不先進的武器載台。前者適合對抗灰色地帶的挑釁,但是遭侵略時也就相對易受壓制。後者可提高侵略的複雜性,但在灰色地帶必須讓步。台灣的嚇阻三困境部分來說是自己造成的。當然,此困境的存在是因為中國的威脅;再者,經濟趨勢表明了台灣軍隊不可能期望維持對中國解放軍質與量上的清楚優勢。但其實,台灣的三重困境本可以不這麼嚴重。針對中國意圖以及台灣決心,台灣國內缺乏共識,這在其相對低的國防支出上顯露無疑。當然台灣必須在國防支出與其他政府花費項目之間取得平衡,這非常不容易,但是國防、健保、教育、年金之間的權衡反映了人民的意志與優先順序。我們看到的事實是,對於威脅的範圍與程度,台灣選民嚴重分歧。許多人認為中國永遠不會來犯,因為它還有其他更迫切的目標;因為知道可以靠外交與經濟手段達成統一;或是因為中國了解與台灣開戰會摧毀它真正想要的東西。其他人擔心國防軍事上的強化態勢會刺激而非嚇阻中國。最麻煩的是,有些人質疑台灣對抗敵人的決心。由於這些原因,公眾輿論,而非結構或總體經濟的現實,導致台灣的國防預算受限,也造成了嚇阻三重困境。

1.2 預先了解我們的解決方案:彈性的縱深拒止態勢

台灣也許沒有能力「解決」其嚇阻三重困境。不過我們相信仍有更一致、全面的方式來平衡這些相互競爭的需求。因此我們建議所謂「彈性的縱深拒止態勢」戰略。這套戰略包含三個主要元素:

  • 接受灰色地帶的風險;
  • 優先拒止來犯威脅;
  • 投入全民抵抗。

接受灰色地帶的風險

中國正在針對台灣積極製造所謂灰色地帶挑戰{http://nationalinterest.org/feature/five-shades-chinese-gray-zone-strategy-20450。Scott Harold et al., The U.S.–Japan Alliance and Deterring Gray Zone Coercion in the Maritime, Cyber, and Space Domains (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017): 第1–2頁;Bryan Clark et al., Winning in the Gray Zone: Using Electromagnetic Warfare to Regain Escalation Dominance (Washington, D.C.: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2017): 第4–6頁;和 James Holmes and Toshi Yoshihara, “Five Shades of Chinese Gray-Zone Strategy,” The National Interest, 2017年5月2日摘自|註 8}。可見的例子包括:單方面劃定防空識別區、南海島礁軍事化、侵犯台灣空域與海域、試探台灣網路防禦、干涉台灣選舉等等{舉例來說,台灣國安局的電腦網路每個月至少被刺探偵測或攻擊一萬次。2018年1月17日在台北與王定宇先生的訪談。|註 9}。台灣不能忽視這些挑釁,否則會更加損害其在人民、美國以及國際社會眼中的可靠性。因此,台灣軍方必須保有在空域、海域以及網域,明顯地攔截與阻擋中國入侵的能力。為達此目的,台灣必須維持其戰機群與水面戰艦的戰力,同時投資網路能力。

儘管如此,對抗灰色地帶挑戰的能力不該主導台灣軍隊的態勢或嚇阻戰略。我們基於兩個原因得到此結論。首先,即使灰色地帶挑釁可能損及大眾或國際信心、營造「新的現狀」、讓中國獲得更多關於台灣軍力的情報等,其實都不是攸關生死的威脅。換句話說,中國可以不用在灰色地帶執行作戰,就能侵略台灣。但是,不管中國在灰色地帶的操弄多麼成功有效,都不可能迫使台灣同意其最終要求。如果台灣政府及百姓會單單因為灰色地帶的挑戰就屈服於中國,那麼台灣脆弱程度之嚴重不是任何軍事戰略可以解決的。其次,也是相關的是,我們認為台灣應該接受灰色地帶的挑釁。與直覺相反:許多國家選擇在灰色地帶作業是因為不想升高衝突。如果完全否決了灰色地帶運作的空間,就會留給對手兩選擇:坐視不管或接受衝突升高。鑑於台灣對中國共產黨來說仍是其國家核心利益,「坐視不管」並非選項。因為台灣缺乏可全力同時對抗灰色地帶以及侵略威脅的能力,排除掉灰色地帶的選項可能反而促使中國領導人做出更糟的選擇。基本上,假使台灣必須在灰色地帶與侵略兩種威脅之間擇一,那麼拒止侵略遠遠好過拒止灰色地帶。

當然,接受灰色地帶的風險不代表台灣就完全將空間讓給中國或其他可能敵人。我們建議台灣優化其兵力結構以抵擋最危險的威脅,亦即侵略,而非組織一支只為對抗灰色地帶襲擊的軍隊。現有的軍事載台與新式反入侵武器仍可抵制灰色地帶的侵襲。具備優化反入侵戰力的武器載台,也能用在灰色地帶。而且,任一場所謂的灰色地帶戰役都比較不可能快速決戰(與侵略不同),所以將有更多時間讓國際壓力介入。此外(亦是超出本報告範圍),抵擋灰色地帶的活動可能不光是軍事工作,反而需要「全政府」的整體處理方式。

接受灰色地帶的風險表示臺灣軍方應該持續象徵性地攔截入侵,並聲張主權。

在實際的操作面,接受灰色地帶的風險表示台灣軍方應該持續象徵性地攔截入侵,並聲張主權。但不要投入時間或精力在完全排除中國的灰色地帶選項。因此,台灣目前的海空武器系統已經「夠好了」。雖然高齡的戰艦與第四代戰機可能在戰時無法抵擋中國解放軍,但仍可執行攔截、航行自由與軍力展示。另一方面,建議台灣停止投資建置自己的先進海空系統,尤其是潛鑑國造、神盾級驅逐艦以及F-35。這些系統用來應付灰色地帶威脅是過份地小題大作。尤其,如我們在下方以及第五、第六章所說,預算受限表示台灣無法負擔足夠的先進、高端系統,以可信地嚇阻入侵。反而,台灣應該將所省下來的研發及採購預算,轉而落實「彈性的縱深拒止」概念。

決定拒止行動的優先順序:四個拒止

如果台灣必須在優化其兵力以對抗「灰色地帶挑釁」或「侵略威脅」之間擇一,我們認為應該著重後者。再次說明,灰色地帶的作業對中國實現其目標來說,既不必要也不足夠。相反地,攻擊並佔領台灣則是充分、且可能必要的。所以嚇阻的邏輯需要台灣的軍隊強調提高「不太可能的最糟狀況」之代價,即使這表示必須接受「最可能狀況」的風險。

我們深信,嚇阻中國侵略的最佳方案就是將「用其人之反介入威脅」還以其人之身{Andrew Krepinevich, “How to Deter China: The Case for Archipelagic Defense,” Foreign Affairs, Vol. 92, No. 2 (2015): 第78–86頁。|註 10}。欲達此目的,可能要重新定位台灣現役的陸海空部隊,不再做對稱、傳統的防禦作戰,而改為不對稱、非傳統的拒止作戰。以下我們針對這些詞做定義與區別。毋須多言:我們建議台灣放棄對特定陸海空域的固守。解放軍不斷擴張在質與量上的軍事優勢是殘酷事實,表示中國能夠在任一戰場上壓制台灣的防禦網絡。況且,台灣如果要把有限的兵力放至某一防禦領域,就必須接受在其他戰場上的易損性。台灣是座大島,作為來犯方,中國擁有首發優勢。因此,最大風險在於,中國可能把台灣大部兵力捲入特定區域進行全面性防衛,好在其他領域做出關鍵一擊。

台灣不該在各領(區)域進行「禁制通行」防禦策略,而應該在陸海空及社會上採用彈性的拒止概念。拒止的門檻比防禦低。「防禦」意指保有控制;而「拒止」簡單來說只需要台灣防止侵略者控制某一領(區)域,即使台灣自己也無法控制該空間。「彈性」表示台灣在一領(區)域進行拒止,直到其軍隊遭受極大傷亡。到那時,台灣的軍隊會執行周密的撤退作戰,以準備拒止入侵者控制下一個空間。如一般的彈性概念,原則是迫使入侵者拿性命與裝備來換取空間。一旦入侵者「付出代價」且掌控了某一戰場,防禦者便移動,迫使侵略者再次重複此過程。與彈性防禦不同的是,彈性拒止的概念是永遠、不斷地重複此過程,而非在決戰線上抵抗。鑑於中國的政治目的不只是要獲得台灣整體的陸海空領域,還要贏得台灣老百姓的民心,這個入侵者就很可能需要考量是否願意無止盡地拿人命與裝備來達成目的。

我們找出四個拒止領域:陸、海、空、社會。台灣現役部隊必須承擔前三項的主要任務。

實際上,我們找出四個拒止領域:陸、海、空、社會。台灣現役部隊必須承擔前三項的主要任務。我們在第五章討論一支新成軍的國土防禦部隊,將負責社會拒止部分。要能執行拒止任務,我們建議台灣的海空軍放棄質而強調量。亦即,把研發採購國造潛鑑、神盾級水面艦、F-35所省下的預算投資在大量的海空無人機、半潛艇、地對空飛彈、戰術飛彈防禦系統、反艦飛彈、魚雷(與佈雷艇)、3D列印。我們逐一討論採購上述這些武器背後的理由根據,且認為台灣的經濟非常適合研發自製這些系統。如我們在本文後面提出,台灣也必須發展出運用這些系統的概念。我們相信台灣應當獲得這些能力,以提高中國跨越台海並登陸要付出的代價。具體地說,大量且便宜的武器可增加入侵者瞄準標定的難度。加大投資在量方面,特別是「夠好」且能立即投入戰鬥的武器,會使攻擊方無法全面拿下這些武器,且難以在可接受代價範圍內獲得勝利。

以下提供一些例子:

  • 地對空飛彈與戰術飛彈防禦系統的擴增—加上使用方式上的基本改變—會迫使中國消耗大量的長程精準打擊武器。舉例,空中與飛彈防禦系統可包含天弓三型、愛國者3型、以及地面發射的AIM-120先進中程空對空飛彈、AIM-9X型響尾蛇飛彈。
  • 捨棄「精密」的水面艦以及少量的高戰力潛鑑,改投入大量無人或小型半潛艇、超小型的可操縱飛彈與雷達艇、陸基反艦飛彈(ASCM)陣地以及魚雷,也會逼使中國耗用更多長程精準打擊武器。同時,因為這些部分戰力一定會存活,中國領導人就必須接受損失水面艦及兩棲運輸船代價,以及船艦承載的上千名地面部隊。
  • 運用群集、低技術且設計來執行一次性自殺任務的無人機(並用3D列印快速補充),可在敵人船艦在港口裝載或跨越海峽時,鎖定為目標。大部分的無人機不會擊中目標,但以此開端的策略是台灣可以負擔的,能夠壓制保護敵人船艦的防空單位。而且,此戰術能逼迫中國決定是否願意承擔更大風險。
  • 訓練並配備地面作戰部隊,在台灣少數的可登陸區域以及主要活動地帶,負責海岸防禦;接著轉進執行長期、高度機動的「撤退作戰」任務。這將讓來敵人不敢輕忽面前的這個對手:具有殺傷力,又缺乏固定、大型的目標(難以殲滅)對手。

台灣目前的軍購策略著重於量少、成本高的先進載台。這種策略是投中國所好,不利於台灣。因為台灣只能負擔少量第五代戰機、神盾級戰艦、柴油潛鑑,且因為建立這些系統十分耗時,台灣不可能在戰時得以快速補充耗損;加上中國有質與量的優勢,這些武器載台其實是相當危險的弱點。中國可以很輕易地情蒐、追蹤台灣有限數量的精密武器系統。敵人可以結合網攻、長程精準打擊、傳統式破壞行動,以摧毀、癱瘓或壓制上述武器系統,進行可承受代價的侵略。

建立一支國土防禦部隊:第四種拒止

第四種也是最後一種拒止方式就是台灣社會。只要足夠比例的台灣人民願意抵抗,任何威脅或軍事武力都不可能擊垮台灣,即使是最嚴重的入侵情況,也是如此。的確,耗時數年叛亂戰的可能性會成為最終形式的傳統(正規)嚇阻{Alexander Lanoszka and Michael A. Hunzeker, “Confronting the Anti-Access/Area Denial and Precision Strike Challenge in the Baltic Region,” The RUSI Journal, Vol. 161, No. 5 (2016): 第16頁。|註 11}。

決策者必須了解,叛亂不是一時興起發生的;不能期待一旦入侵,人民的抵抗意志就會自動湧現{Mao Zedong, On Guerrilla Warfare, trans. Samuel Griffith (Champaign, Il: University of Illinois Press, 2000)。|註 12}。對傳統部隊執行「襲擾」戰術本來就是十分冒險,也不是任何人可以(或應該)嘗試的作戰任務。此外,要想有效執行此類攻擊是需要特殊訓練的。因為台灣是個島嶼,距離敵人不到160公里遠,叛亂份子必須支撐數月或更久,無法透過邊界獲得世上其他地區的外界後勤或財力支援。更重要的是,由於目標是嚇阻侵略,而不是對抗侵略,台灣必須有效(可信地)展現:其人民能夠—也將會—在最艱難的情況下發動最嚴酷的叛亂。

為傳達台灣人民有決心與能力發動叛亂,就必須考慮將其後備指揮部轉變為國土防禦部隊。目前,台灣大概有250萬後備軍人。分為四種召集,目前的國防策略主要是需要這些後備軍人增補、強化、支援現役部隊,或執行各種災難救助、後方安全與保護基礎設施任務等。

不過,我們建議將最有戰力且整備完畢的後備部隊編在他們戰時要支援的現役部隊之行政與作戰管制之下。剩餘的後備指揮部應重新定位為國土防禦部隊。這種改編不該只是表面的。國土防禦部隊的組成與訓練應是為了對敵人進行游擊作戰。我們提供以下叮囑:

  • 國土防禦部隊的軍人應是依據居住地安排編制。
  • 國土防禦部隊的軍械庫應該分散全國各地,讓他們在接獲被入侵的警示時可以快速取得武器彈藥。此方式也有益於增加中國標定目標的複雜性,使其浪費有限的長程精準武器、先進攻擊機架次以及破壞部隊來試圖先制摧毀這些小部分的軍械庫。
  • 國土防禦部隊的組織、訓練、裝備必須是著眼於能夠擔任獨立、小規模襲擾的攻擊能力。每單位要有受過訓練的急救、爆破及通信人員。最後一項或許非常重要,可以透過衛星,紀錄並播放敵人犯下的殘暴惡行。
隨著台灣走向募兵制,目前的250萬後備兵力會持續縮減,政府也許可以考量提出「全民軍訓」

隨著台灣走向募兵制,目前的250萬後備兵力會持續縮減,政府也許可以考量提出「全民軍訓」(UMT)。如徵兵一樣,全民軍訓要求每個役齡國民(男性或加上女性)接受一段時間的軍事訓練。此訓練可以在中學畢業後實施三至四個月的密集課程,也可以類似美國大學後備軍官訓練團一樣列為大學必修課程。跟徵兵不同的是,全民軍訓不要求每個役齡國民在結訓後服現役。反而是完成訓練者,直接成為國土防禦部隊,在一定時期內要接受年度訓練以及戰時動員。如此,全民軍訓可以針對游擊戰所需,專注於強化部隊的觀念、技能與戰術、技巧與程序。全民軍訓還有一項優勢:若台灣民眾相信此訓練是精實而且有用,就可能增加他們了解台灣與國防的認同。我們在第六章討論此概念。

1.3 假設、範圍、方法、目標

我們小組在進行本研究一開始就同意兩個假設:首先,台灣的傳統(正規)嚇阻態勢,如果在戰事發生時,不須仰仗美國介入,才算得上可信;第二,台灣的國防預算在短期內不會有顯著提昇。我們必須強調,以上假設並非反映我們是否認為美國在危機發生時會介入。我們當中有些人深信美國會給予台灣外交上、經濟上甚至軍事上的支援。同樣地,我們也確信蔡政府及下一屆領導人能夠促成必要的政治支持以增加國防預算。但我們運用這些假設是為了找出一個在最糟的想定狀況下,可最極致地強化台灣傳統(正規)嚇阻態勢的戰略。假使台灣的政治領袖或軍事將領們有信心認為美國會在危機發生時介入,且或國防預算能夠大幅提高,那麼我們的某些建議就沒有必要。不過我們認為嚇阻的邏輯在於設想最糟的狀況,然後當情況變佳時調整這些設想,而非先預設良好狀況而導致措手不及。

我們的分析也主要強調在軍事方面。我們並未探究台灣可能運用外交、經濟、資訊能力以抵擋入侵的方式。我們也沒建議台灣如何對抗中國長期在外交與經濟上孤立它的作為。我們了解只強調軍事層面的傳統(正規)嚇阻,使我們的建議有其侷限;因為台灣必須運用國家所有資源阻撓敵人侵略。的確,中國一直緩慢地脅迫台灣的友邦並限制其經濟,這些對台灣的安全都是嚴峻挑戰。不過我們專注於軍事方面有兩個原因。首先,台灣的安全環境相當複雜,不是單一研究案可解決所有可能的挑戰與契機。一句軍事諺語說得好,想要處處好就會處處不討好,用在政策研究也很適合。加上,我們多是國防領域的專業與學術背景,我們認為著眼於我們相對專業的領域比較合理。第二,台灣的非軍事工具有其用處,影響台灣安全的非軍事威脅也很可怕,但嚇阻最終還是在於有能力有效恐嚇敵人,讓敵人付出極大代價,才能說服對方不要動武。因此,軍事考量應該主導台灣傳統(正規)嚇阻態勢。即便如此,我們知道就連「純軍事」因素也無法在真空狀態運作。基於此理由,我們在第六章擴大分析,檢視兩項特別攸關台灣傳統(正規)嚇阻態勢的非軍事重要因素:社會復原力與國家認同。

我們小組運用三種方式撰擬這篇報告。我們首先大量閱讀關於嚇阻的歷史與理論文獻,以及關於台灣安全挑戰的政策文件。我們在台北待了一週時間訪問各界專家學者,包括民選官員、現任及前任高階政府官員、軍官、國防事務研究專家以及學者{駐美台北經濟及文化代表處補助了這項學術和研究考察。|註 13}。 我們採半結構式訪談,以我們一開始的假定衍生的一套制式問題,進行開放不設限的討論。最後,我們分析了與認同、決心、威脅看法相關大範圍議題之調查(民調)數據。

我們主要目的是激發後續討論。我們相信本小組人員針對此議題有獨到見解。我們每個成員都是安全問題學者以及或是實務工作者,不過在本案之前,我們都不是專門研究台灣,也因此在開始研究時沒有任何強烈偏見或偏好。雖然以全新角度看一議題是有好處,我們也發現我們比不上那些已經從事相關議題數十年的專家那樣的深度、完善與仔細。因此,我們謙卑地期待讀者們將我們的分析、討論建議視為對話的開始。

1.4 定義重要名詞

在我們研究當中,尤其是與台灣的專家訪談時,我們小組發現台灣與美國的專家們有時對相同的安全概念有不同的解釋。為了避免疑惑並提高準確度,我們在一開始先對幾個關鍵名詞作定義與區別。

首先,我們區別學者們與決策者們常會交互使用的詞:對稱與不對稱(symmetric and asymmetric),以及傳統與非傳統—也稱正規與非正規(conventional and unconventional)。為了這篇專文,我們使用傳統/非傳統來指兵力結構:換句話說,就是一個國家獲得與維持的作戰部隊與武器種類。傳統部隊的組織、裝備、訓練主要是為了執行攻勢與守勢作戰任務,以攻擊、佔領、固守或控制陸、海、空域。非傳統部隊的設計、裝備、訓練主要是為了執行襲擾、游擊、與區域拒止的作戰行動。雖然傳統與非傳統部隊都能相互執行對方的任務,但如此一來就沒有善用軍事資源。畢竟現代戰爭相當複雜,部隊能夠用在訓練的時間有限。大部分時間都在做某種任務訓練的部隊,如果被賦予另一種不同的任務,將會準備不充分且無法發揮效益。我們用對稱/不對稱來指兵力的相對運用,也就是說一個部隊如何因應其敵人作戰方式來作戰。對稱的兵力運用是指揮官選擇跟敵人一樣的作戰方式。此狀況下,雙方執行攻勢與守勢作業,爭取攻擊、佔領、固守或控制陸、海、空域。或者,雙方執行襲擾、游擊、與拒止任務。不對稱的兵力運用代表一方選擇跟敵人相反的作戰方式。一方進行襲擾、游擊、與拒止任務,對抗敵人之攻擊、佔領、固守以及(或)控制。

我們建議台灣應投入更多資源建立非傳統兵力結構,並在戰時以不對稱的作戰方式使用這樣的兵力結構。

基於以上定義,我們建議台灣應投入更多資源建立非傳統兵力結構,並在戰時以不對稱的作戰方式使用這樣的兵力結構。此建議跟台灣目前的防禦與採購戰略不同;當前戰略是建構更多傳統部隊,以對稱方式抵抗侵略敵人—我們跟其他美國智庫學者都認為這種作法欠缺周慮,因為中國的傳統部隊在量與質上都勝過台灣。

我們用灰色地帶作業(grey zone operations)來指:由傳統與非傳統兵力,刻意、經過協調、遞增地使用挑釁、侵犯、和軍事上所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造新的「現狀」,又不會引發對手果斷的軍事反應{Alexander Lanoszka, “Russian Hybrid Warfare and Extended Deterrence in Eastern Europe,” International Affairs, Vol. 92, No. 1 (2016): 第178-179頁。|註 14}。各國會在特定狀況選擇「在灰色地帶作業」:當它們在當地(非全球)持有「衝突升級中的優勢」(escalation dominance),因此意圖壓制相對弱勢的地方性對手,但要避免引起其對手之有力盟友的回應。俄國在2014年併吞克里米亞,還有中國持續在南海構築並軍事化「島礁」,都是此類所謂灰色地帶作業的明顯例子。

有一點要先說:我們並不喜歡「灰色地帶」這個詞,因為這種戰略既非新創亦非美國對手獨用。其實,俄國戰略家宣稱他們是從美國身上學得從事這種作戰{Charles K. Bartles, “Getting Gerasimov Right,” Military Review, Vol. 96, No. 1 (2016): 第30-38頁。|註 15}。此外,我們也擔心這個詞太模糊,會引起錯用與濫用,可能到誇大灰色地帶的關鍵性性或將它視為對美國及其盟國形成重大威脅{Lanoszka, “Russian Hybrid Warfare,” 第189-190頁。|註 16}。儘管有這些擔憂與疑慮,由於它在美國政策界不斷出現以及被討論,我們還是在本文用了這名詞{http://ims-2016.s3.amazonaws.com/PDF/2016_Index_of_US_Military_Strength_ESSAYS_HOFFMAN.pdf;並參考 Michael Mazzarr, Mastering the Gray Zone, Understanding a Changing Era of Conflict (Carlisle, PA: Army War College Press, 2014); 以及 James Holmes and Toshi Yoshihara, “Deterring China in the Gray Zone: Lessons of the South China Sea for U.S. Alliances,” Orbis, Vol. 63, No. 3 (2017): 第322-339頁。舉例來說,參考 Joseph Votel, Charles T. Cleveland, Charles T. Connett, and Will Irwin, “Unconventional Warfare in the Gray Zone,” Joint Force Quarterly, Vol. 80, No. 1 (2016): 第101-109頁; 和 Frank Hoffman, “The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted, Gray Zone, Ambiguous and Hybrid Modes of War,” The Heritage Foundation, 2016, 摘自|註 17}。

第三亦是最後一個要定義的詞是機會成本(opportunity cost)。我們跟經濟學家的方式一樣使用此詞:它是採取特定決策或行動所要付出的代價,也就是捨棄的次優決策或行動。雖然定義很清楚,我們認為這個概念在台灣國防戰略的討論中強調得不夠。沒有任何國家擁有無止盡的國防預算或是用之不竭的兵源。然而,台灣相對於大陸的人口、資源與經濟情況,以及地理位置,其情勢特別嚴峻。台灣無法負擔同時大量投資在傳統與非傳統兵力結構。台灣的部隊也沒有足夠時間同時從事對稱與不對稱佈署的訓練。如果戰爭爆發,台灣只能用手上所擁有的兵力,而非理想中的。以下我們檢視了美方作戰計畫專家一直以來向台灣建議的兵力與戰略。

1.5 我們研究成果與現有研究之比較

某些分析專家主張台灣的軍事困境不如表面嚴峻,不過趨勢指出台灣不太可能在未來扭轉軍事平衡{對於台灣反制中國侵略比較樂觀的評估,見 Michael Beckley, “The Emerging Military Balance in East Asia: How China’s Neighbors Can Check Chinese Naval Expansion” International Security, Vol. 42, No. 2 (2017): 第84–95頁。|註 18}。因此,大部分對台灣未來防禦的建議都強調運用不對稱戰力提高中國意圖侵略的代價,無論是跨海來犯,或是透過空中與飛彈攻擊脅迫台灣。台灣軍隊明瞭不對稱作戰之必需,也知道即使按照目前承諾要增加的國防預算,仍跳脫不出目前的軍力失衡{https://www.reuters.com/article/us-taiwan-usa/taiwan-to-boost-defense-spending-u-s-concerned-over-possible-military-imbalance-official-media-idUSKBN1CZ07H。“Taiwan to Boost Defense Spending, U.S. Concerned Over Possible Military Imbalance: Media Official,” Reuters, 2017年10月29日摘自|註 19}。但台灣軍方還是將重點放在採購美國高端武器{https://thediplomat.com/2018/03/taiwan-wants-the-f-35-stealth-fighter/。舉例來說,台灣想要採購F35B戰機。見 Franz-Stefan Gady, “Taiwan Wants the F-35 Stealth Fighter,” The Diplomat, 2018年3月21日, 摘自|註 20}。

許多美方分析專家不建議台灣側重在這些高端武器系統,而應該投資在真正不對稱戰力,提高解放軍來犯的代價。這些專家一般都同意台灣針對中國的反介入難題,應該用其人之道還以其人之身:自製防空與反飛彈系統、微型潛艦、大量無人系統、快速攻擊艇,以及一旦中國上岸時應執行的破壞與叛亂作戰。

幾位分析專家建議台灣反制中國跨海侵略的最佳選項,就是發展自身的「反介入與區域拒止」能力 (A2/AD) 。尤金.高茨 (Eugene Gholz) 認為台灣不適合部署可能會造成海峽成為無人地帶的「反介入與區域拒止」能力。比起其他擔心中國侵略的國家,台灣與中國距離更近,意味著雙方「反介入與區域拒止」範圍會重疊{Eugene Gholz, “No Man’s Sea: Implication for Strategy and Theory,” paper presented at the MIT Security Studies Program, February 24, 2017, 第12頁。|註 21}。不過台灣有些地理上的優勢。因為台灣島的面積,機動系統可以在射擊之後離開現場(即「打帶跑」),並利用台灣地形找到掩體,躲過中國飛彈監視。高茨認為,台灣已製造機動式反艦飛彈,提供他所建議的戰力類型。問題是,所製造的數量不足{bid., 第13頁。|註 22}。

其他有助於台灣「反介入與區域拒止」戰略的不對稱戰力,包括群集快速攻擊艇以及無人飛行載具(UAVs)。柯林.凱羅(Colin Carroll)與芮貝嘉.佛力曼立斯納(Rebecca Friedman Lissner)認為台灣在台灣海峽應採用類似伊朗在波斯灣的不對稱戰略。此戰略結合群集的快速攻擊艇、經濟型無武裝無人飛行載具、改良的偽裝與匿蹤,還有機動型地對空飛彈,增加解放軍意圖控制台灣海空域的代價{https://warontherocks.com/2017/04/forget-the-subs-what-taipei-can-learn-from-tehran-about-asymmetric-defense/。Colin Caroll and Rebecca Friedman Lissner, “Forget the Subs: What Taipei Can Learn from Tehran About Asymmetric Warfare,” War on the Rocks, 2017年4月6日, 摘自|註 23}。其中某些戰力,如經濟型無武裝無人飛行載具,隨著3D列印技術的進步,將可能更容易研發{T. X. Hammes, “Technologies Converge and Power Diffuses: The Evolution of Small, Smart, and Cheap Weapons,” Cato Institute Policy Analysis no. 786 (Washington, D.C.: Cato Institute, January 27, 2016)。|註 24}。

「戰略與預算評估中心」( Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA)的分析家在《固若磐石 2.0:台灣與拖延嚇阻》報告中更進一步指出,台灣應該利用游擊戰術的原則,拒止解放軍掌控台灣島的海空領域。此戰略的目標在於當中國侵略時,對解放軍兵力造成實際與「虛擬」的戰損。此研究分析的假設是中國將用空中和飛彈攻擊,加上網路攻擊與封鎖,來粉碎台灣民心,或作為侵略的前置作業{Jim Thomas, John Stillion, and Iskander Rehman, Hard ROC 2.0: Taiwan and Deterrence Through Protraction (Washington, D.C.: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2014): 第72頁。|註 25}。海空的游擊戰法,以及萬一解放軍登陸時準備進行叛亂戰,都是為了提高中國來犯的代價並確保中國無法迅速征服台灣,以嚇阻中國{bid., 第v-vi頁。|註 26}。《固若磐石 2.0》的優先採購包括了微型潛艇、反艦巡弋飛彈、水雷、進化型海麻雀機動防空車載榴彈砲以及車裝多管火箭系統{Ibid., 第vi頁和第36–47頁。|註 27}。2014年的這份研究中,作者認為他們所建議的方案比起當時的建軍規畫,將節省三十億美元{Ibid., 第v頁。|註 28}。 其他的優先工作包括為解放軍萬一登陸所做的戰備整備。作者們認為台灣應該在主要城市預置導引火箭、火砲、迫擊砲、飛彈,而且陸軍運用「費邊戰法」(拖延迂迴戰),再解散隱身進行游擊戰{Ibid., 第vii頁和第 56–63頁。|註 29}。

「戰略與預算評估中心」與其他分析的最大不同,在於它針對攻擊中國的建議。這些打擊的用意是擾亂解放軍的「作戰網路」,也就是它的指管通資情監偵(C4ISR)能力{Ibid., 第vii頁和第 64–66頁。|註 30}。 「戰略與預算評估中心」報告的作者們認為造成衝突升高的風險是值得的,因為襲擾中國的作戰網路,可能足以摧毀其計畫單位對於迅速獲勝的信心。此外,他們覺得衝突提升的顧慮只適用於美中之間紛爭,因為美國的持續存在並不受質疑。不過台灣與中國之間的衝突中,由於台灣主權危在旦夕,可以放手一搏。

整體而言,這些建議都認為台灣應該徹底脫離目前的軍購重點。每個選項都代表了實質轉向不對稱戰力,更具經濟效益,而不用倚賴向美國購買高端武器系統。不過,有許多分析家也提出,要採納這些建議,台灣軍隊的訓練及準則必須大作改變。台灣也必須能自製自主性武器,而非等待採購美國的武器系統。從許多角度看,這些轉變要靠台灣軍方重新思考自己的定位{組織認同如何阻撓這些改變,見 Carl H. Builder, The Masks of War: American Military Styles in Strategy and Analysis (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1989)。|註 31}。

我們的建議與這些分析都有許多共同點,但也有關鍵的差異。我們同意:著重不對稱戰力、而非投資高端武器載台,對台灣最有利。但是比起既有的分析,我們的報告有三項關鍵差別。首先,我們提出的全盤嚇阻戰略重新納入政治考量。當前許多分析都很具技術性,但忽略了關鍵的政治與社會因素,這些因素會影響台灣建置並維持軍力,與面對各種威脅的能力。第二,我們的報告明述「反制灰色地帶挑釁」與「嚇阻侵略」之間所存在的衝突。目前既有的分析多只專注在單一挑戰,或是不太探究灰色地帶威脅,認為能夠面對侵略威脅的軍隊態勢就有能力處理灰色地帶的次要問題。更甚者,我們最先明確建議台灣接受灰色地帶風險,這樣才能專注於真正攸關生死存亡之威脅。最後,我們對兵力結構的建議比其他美國分析人員的建議都更具野心。除了建議台灣重整陸戰隊,以專責執行海岸防禦任務外,我們也建議台灣後備軍隊的整體轉型。我們建議台灣不要再強調後備兵力,反而該建立一支「國土防禦部隊」,這也補充了當前對台灣不對稱選項之研究所忽略的問題:這些研究往往忽略了在防禦台灣的情境下,集體行動方面必然面臨的重重挑戰。我們提供了符合邏輯的政策建議,讓「國土防禦部隊」能克服集體行動的挑戰。

1.6 路徑圖

本專文分為七章。第二章評估中國的意圖。第三章檢視兩岸的軍事平衡。第四章討論中國在灰色地帶的挑釁,並建議如何反制這些挑戰。第五章強調我們針對嚇阻侵略的核心建議。第六章討論強化社會韌性(復原力)的各種選項,特別是全民抵抗的可能性。第七章是摘要與結論。

第二章:定義威脅

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中國的「神聖大業」就是要恢復對台灣的政治掌控

試著定義潛在敵人的意圖是最重要、也是最困難的工作。敵人意圖相當重要,因為它是這個嚇阻方程式的核心。如果潛在敵人沒有意圖要改變現況,無論是透過獲得新領土,或是挑戰國際基本秩序,那就沒必要投資國防支出。因為,這麼做不只會造成國家資源分配不均,例如社會福利預算短缺,政治領袖與國防計畫人員還可能會誤以為沒有被侵略表示自身的嚇阻成功。畢竟,嚇阻戰略只有在敵人擔心其對手的決策所造成的代價、因而決定不採取特定行動時,才算有效。更糟的是,試圖嚇阻一個根本無意攻擊自己的國家會惹來安全困境,無意間挑起原本試圖避免的威脅{John Herz, Political Realism and Political Idealism (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1951); 及 Robert Jervis, “Cooperation Under the Security Dilemma,” World Politics, Vol. 30, No. 2 (January 1978): 第186–214頁|註 32}。 相反地,如果潛在敵人確實打算挑戰現狀,那它的對手就需要做出必要準備,確保侵略代價盡可能高昂龐大。如果作不到,就會招致敵人入侵。不過由於嚇阻力量不是廉價可得,尤其當敵人是強權國家,這樣的戰備整備無可避免地會排擠其他政府支出。

但要評估敵人意圖是很困難的。各個國家隱瞞自身實際動機的背後都有原因,要不因為害怕為敵人所利用,要不就是因為它們別有心機想利用其他國家。有些學者甚至斷言:意圖是不可理解的—也就是說,不可能確切地評估。這種困難特別適用於評估中國的意圖{Sebastian Rosato, “The Inscrutable Intentions of Great Powers,” International Security, Vol. 39, No. 3 (2015): 第48–88頁。|註 33}。 如傑佛瑞樂格羅所書(Jeffrey Legro):

「問題不只是中國的不透明或是壓迫言論自由,因為不論是對民主國家或集權國家而言,評估未來意圖都是個問題。就算我們今日能接觸中國政府內部,也不太可能讓我們知道其未來意向。即使中國今日秘密計劃著達到世界霸權或世界和諧,這些目標也會受到中國成長及發展過程的影響。諷刺的是,即使是擁有集中政治大權的中國領導人,也無法確實知道他們國家未來會追求什麼。」{Jeffrey W. Legro, “What China Will Want: The Future Intentions of a Rising Power,” Perspectives on Politics, Vol. 5, No. 3 (2017): 第515頁。|註 34}

如同其他強權國家,中國的意圖並非一成不變,而是取決於眾多因素。

無論如何,台灣都不必擔心要試圖釐清中國的意圖。在本章中,我們認為,對以美國為首的自由國際秩序,中國的意圖不明確,但中國對台灣的意圖是毫不含糊的。坦白說,中國想要在政治上掌控台灣本島。有討論空間的是中國如何實現這一長期目標。

多年來,中國一直依賴胡蘿蔔加大棒策略,結合經濟誘因與一系列強制威脅,包括軍事挑釁和毀滅台灣的外交活動空間。灰色地帶作業讓中國同時達成兩件事:向人們展示擁抱中國是安全與明智的,並彰顯台灣領導人反抗的無效和無能。這些方法也適用於滿足中國國內民眾強硬的民族主義情緒,對台灣(以及美方似乎改變現狀)的問題「做一些事」,而不用真正「做」什麼事。以灰色地帶介入的另一個好處是迫使台灣在戰場作業上回應—進而影響台灣本已拮据的國防預算。中國目前選擇處理和開展灰色地帶作業,侵蝕台灣軍隊的意志和台灣人民抵抗的決心,且不用引起戰爭成本。

本章的結構如下。關於中國在全球層面的意圖,我們區分樂觀和悲觀兩派。台灣的領導人和作戰計畫者可能有關注這場辯論的理由,但我們認為專家們普遍同意:中國對於台灣的意圖相對是清晰不變的。中國想要、且一直都要,在政治上統一台灣。因此,在檢視台灣如何評估中國的意圖時,我們得出的結論是:台灣是不合理地樂觀。台灣應該效仿世界其他也面臨類似威脅環境的國家。具體來說,對於中國,台灣應該用最壞情況思考,並據此評估來看待與美國等合作夥伴的安全關係。

2.1 專家們對中國的國際秩序意圖意見不一

關於中國的意圖,一般主要是兩個相反的觀點,討論中國是否會和平崛起。第一種觀點認為,中國將和平崛起,沒有任何惡意意圖要根本地改變國際現狀。第二種認為中國不會和平崛起,要麼是因為它已經在意圖顛覆國際秩序,要麼是等到它積累實力後將會達到其修正主義目的。下表摘要出中國意圖的基本觀點。

樂觀派

樂觀派不認為中國有咄咄逼人的修正主義野心。它的崛起將呈現偏防禦的特性。具體而言,中國領導人全神貫注於鞏固國內的政治支持和控制,同時確保國家領土完整並維護政治主權。為了保持對權力的專制掌控,中國已經擺脫了毛澤東當家時的意識形態熱忱,現在是依靠經濟發展和現代化作為政治威權合法化的主要基礎。中國也加入了各式多邊組織體系中,並深度融入全球經濟。一些學者認為,中國已經融入適應,所以採納更加合作和自我約束的行為{Alastair Iain Johnston, Social States: China in International Institutions, 1980–2000 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008): 第197頁。|註 35}。

就樂觀派認為,儘管中國並不渴望成為帝國或地區霸權,但它確實擔心被包圍。這種恐懼是可以理解的。中國與14個國家共享邊界,其中包括4個擁有核武器的國家:印度、巴基斯坦、俄羅斯和朝鮮{關於印度及周邊,見 David Scott, “The Great Power ‘Great Game’ Between India and China: ‘The Logic of Geography,” Geopolitics, Vol. 41, No. 1 (2008): 第7–11頁。. 並見 John W. Garver and Fei-Ling Wang, “China’s Anti-encirclement Struggle,” Asian Security, Vol. 6, No. 3 (2010): 第238–261頁。|註 36}。儘管一面朝向太平洋,它仍被第一島鏈包圍,其中包括日本列島,琉球群島和台灣。因此,中國的地理位置助長了對周遭國家的潛在恐懼和滿腦子在意美國軍力投射{Thomas J. Christensen, “Fostering Stability or Creating a Monster? The Rise of China and U.S. Policy toward East Asia,” International Security, Vol. 31, No. 1 (2006): 第118–119頁。|註 37}。從這個角度來看,中國可能會勉強地接受美國對日本和南韓的聯盟承諾,只要這些安全協議能限制這兩個國家的核武發展、並穩定朝鮮半島{Alastair Iain Johnston, “Is China a Status Quo Power?” International Security, Vol. 27, No. 4 (2003): 第40–43頁。|註 38}。 但是,中國反對美國強化或發展這些國家的軍事能力,原因與安全矛盾有關—也就是說,改善日本的安全卻可能犧牲中國的利益。因此,根據樂觀派模式,中國在東海和南海的軍事活動並不意味著北京為了絕對控制而渴望領土擴張。同樣地,中國的軍事集結也許並非是企圖挑戰國際秩序的證據。反而,中國的這些軍事活動只是在確保自身嚇阻和防禦能力,因為美國不僅擁有更大更精良的核武庫,而且傳統軍力的技術也更先進{2006年有些分析家主張,美國的核武優勢勝過中國及俄羅斯。此後,中國進行大規模核武現代化計畫,但相較於美國,核武庫規模仍有限。 見 Keir A. Lieber and Daryl G. Press, “The End of MAD? The Nuclear Dimension of U.S. Primacy,” International Security, Vol. 30, No. 4 (2006):第 26–31頁; 並見 Thomas J. Christensen, “The Meaning of the Nuclear Evolution: China’s Strategic Modernization and US-China Security Relations,” Journal of Strategic Studies, Vol. 35, No. 4 (2012): 第457頁。|註 39}。一些分析家甚至認為美國作戰計畫單位在分析中國軍事戰略時採用了最壞情況的假設,導致他們過早地斷定中國意圖獲得阻礙美國軍隊進入戰區和軍事行動的能力{James Johnson, “Washington’s Perceptions and Misperceptions of Beijing’s Anti-Access Area-Denial (A2-AD) ‘Strategy’: Implications for Military Escalation Control and Strategic Stability,” The Pacific Review, Vol. 30, No. 3 (2017): 第282頁。|註 40}。 此外,中國忙於內部威脅—從邊境的分離主義到對中共政權的直接挑戰—更甚於外部威脅。例如,泰勒.弗拉維爾(Taylor Fravel)發現在中國政府對邊境地區少數民族治理最不穩時,最有可能解決土地上的領土爭端{M. Taylor Fravel, “Regime Insecurity and International Cooperation: Explaining China’s Compromises in Territorial Disputes,” International Security, Vol. 30, No. 2 (2005): 第46–83頁。|註 41}。中國使用武力的意願可能相應較低,或至少沒有某些人可能認為的那麼高。如果中國確實在軍事上看似更強勢,其實它是對其他人的行為做出反應,而不是採取先制策略來獲得更多的控制權{Alastair Iain Johnston, “How New and Assertive is China’s New Assertiveness?” International Security, Vol. 37, No. 4 (2013): 第7頁。|註 42}。

樂觀派的結論是保證比嚇阻更重要。畢竟,提及權力轉移的國際關係文獻中,有些學者認為唯有衰敗中的國家才會挑起戰爭。這個邏輯相當清楚。權力轉移的競爭是在兩個大國之間進行的,各想要佔另一方的便宜。崛起的國家握有時間:它在累積軍事力量,之後可以用來獲取符合其利益的讓步和協議。相比之下,正在衰落的國家,如現在許多人所說的美國那樣,將看到勢力隨著時間的推移而消退,討價還價能力相應下降。此外,衰敗中的國家不太可能相信崛起國家提出的權力共享協議,因為衰敗中的國家知道,一旦崛起國家地位提高,它就會重新協商此協議。預期未來發展,衰落中的國家可能希望在趁還有能力於戰場上打敗崛起國家時,挑起衝突。因此,崛起的國家將需要衰落中國家的保證,即戰事不會在它們之間發生;正如衰落中國家也需要獲得崛起國家保證,未來不會遭到崛起國家的利用{Dale C. Copeland, The Origins of Major War (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2001)。 中美關係情境下再保證的相互需求,見 James Steinberg and Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: U.S.-China Relations in the Twenty-First Century (Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2014)。|註 43}。

悲觀派

悲觀派對中國的企圖有著截然不同的看法。基本上他們抱持兩種態度。首先,中國對國際秩序和周邊鄰國都懷有惡意。某種程度上,中國之所以表現和平,只因為它正在等待能夠發展出可挑戰美國及其盟國所需的決定性能力。悲觀派的第二個觀點是,即使中國目前不想改變現狀,隨著累積更多經濟實力,它將投入強化軍事能力上。這種新發現的軍事力量將不可避免地造成馬克思修正主義更大的胃口{John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York, NY: W.W. Norton, 2001): 第400頁。|註 44}。換句話說,軍事能力的增加會引起侵略的胃口。根據這種觀點,修正主義最終會驅動中國外交政策,甚至早已這樣做了。

悲觀派認為中國將在東亞採取愈來愈侵略性的外交政策。

無論哪一觀點,悲觀派都同意中國將在東亞採取愈來愈侵略性的外交政策,有人甚至聲稱中國將試圖恢復「中原之國」{Martin Jacques, When China Rules the World: The Rise of the Middle Kingdom and the End of the Western World (London, UK: Penguin, 2012)。|註 45}。 其他人認為其國內政治將鼓勵擴張和侵略的作為,特別是因為中國共產黨長期以來利用民族主義鞏固國內控制。隨著經濟增長趨緩或變得無法持續,中國共產黨甚至可能選擇採取咄咄逼人的外交政策,要不因為它想分散大眾對經濟困境的注意力,要不就是經過多年的民族主義宣傳,它擔心看起來軟弱{Michael Yahuda, “China’s New Assertiveness in the South China Sea,” Journal of Contemporary China, Vol. 22, No. 81 (2013): 第 454–455頁。|註 46}。 悲觀派因此拒絕相信全球化能讓中國成為國際秩序中的合作者。他們指出,中國領導人一直試圖讓社會隔絕於國外任何自由化影響之外。此外,即使中國過去二十年中接受了經濟上的相互依賴(因此也是其脆弱點),它也採取保護措施,讓自己免受其他國家潛在的經濟脅迫。這些措施包括投資自然資源、實體控制商品供應以及花錢獲得國外港口設施{Aaron L. Friedberg, “Globalisation and Chinese Grand Strategy,” Survival, Vol. 60, No. 1 (2018): 第23頁。|註 47}。最近,中國開始使用各種金融和貿易工具,強迫其他國家採取更友好的政策{Ibid., 第28–30頁。|註 48}。

悲觀派觀點在軍事上的意涵很清楚。中國希望挑戰—並最終改寫—現有的區域秩序。它的領導人比以往都更加主張民族主義,並且可能繼續沿著這條道路前進{Yahuda, “China’s New Assertiveness”。|註 49}。 正如亞倫.弗里德伯格(Aaron Friedberg)所說:

「近來中國強勢作為的激進並不反映總體目標的變化、或對之前既有戰略的完全放棄(即隱藏實力和爭取時間)。相反地,它意味著,中國領導人評估,國家相對權力以及面臨的威脅和機會,中國情勢是日漸有利的。」{Aaron L. Friedberg, “The Sources of Chinese Conduct: Explaining China’s Assertiveness,” The Washington Quarterly, Vol. 37, No. 4 (2015): 第143頁. “隱藏戰力和爭取時間” 反應在天安門大屠殺之後,鄧小平在給予中國共產黨同志備忘錄中提及的24字箴言;見 Dingding Chen and Jianwei Wang, “Lying Low No More? China’s New Thinking on the Tao Guang Yang Hui Strategy,” China: An International Journal, Vol. 9, No. 2 (2011): 第195–216頁。|註 50}

具體而言,中國希望將美國趕出第一島鏈,以便有能力突破進入太平洋。為此,它採取了更對抗性的方式,特別對南沙群島或尖閣諸島/釣魚台等廣泛的爭議領土,提出愈來愈挑釁的聲索{中國的領土宣稱存在許多模糊。見 Peter Dutton, “Three Disputes and Three Objectives: China and the South China Sea,” Naval War College Review, Vol. 64, No. 4 (2011): 第42–67頁;並見 Paul J. Smith, “The Senkaku/Diaoyu Island Controversy: A Crisis Postponed,” Naval War College Review, Vol. 66, No. 2 (2013): 第38–39頁。|註 51}。悲觀派認為美國及其盟國必須透過嚇阻、而不是保證來做出回應。當然,他們瞭解保證仍然很重要:向中國表示良好的行為會得到鼓勵。但嚇阻至關重要,能確保美國和盟國的利益不會因中國的政治、經濟或軍事壓力而受到脅迫。

2.2 關於中國對台灣的意圖,專家看法一致

中國是否對國際秩序懷有修正主義意圖,對美國及其東亞盟國來說非常重要。可惜,這一點對台灣來說關係不大。幾乎我們看過的每一篇分析都得出了相同的基本結論:中國想要在政治上恢復掌控台灣島。

中國也不認為台灣問題是可以談判妥協的。自1949年中國內戰結束,蔣介石及其國民政府軍隊來到台灣,中國一直堅持統一。根據格雷戈里.摩爾(Gregory Moore)的說法,「中國的『神聖大業』就是要恢復對台灣的政治掌控」。也就是說,許多中國人抱持領土完整之神聖想法,以及現代建國者和革命者對統一祖國的承諾,台灣代表了一籃子情感、民族主義、歷史和近乎精神象徵的概念{Gregory J. Moore, “The Power of ‘Sacred Commitments’: Chinese Interests in Taiwan,” Foreign Policy, Vol. 12, No. 2 (2016): 第220頁. 台灣也是中國的「核心利益」,但並非所有的核心利益都是神聖的。 「核心利益」在中國官方用語中也慢慢逐漸改變。根據 Michael Swaine, 中國第一次使用「核心利益」一詞是在2003年1月19日的官方聲明,當時中國外長告訴鮑威爾國務卿說台灣是中國的「核心利益」之一。見 Michael Swaine, “China’s Assertive Behavior—Part One: On ‘Core Interests’” China Leadership Monitor, Vol. 34, No. 22 (2011): 第1–25頁。|註 52}。艾倫.羅姆伯格(Alan Romberg)回憶自己在中美關係中的政府任職經驗時,也有類似觀察,「台灣對北京來說象徵了主權,在中華民族認同感上佔了核心位置。它是一個原則問題,不允許妥協。」{Alan D. Romberg, Rein in at the Brink of the Precipice: American Policy Toward Taiwan and U.S.-P.R.C. Relations (Washington, D.C.: The Henry L. Stimson Center, 2003): 第217頁。|註 53}雖然托馬斯.J.克里斯滕森(Thomas J. Christensen)將中國稱為「後冷戰時期的高級現實政治教會」,他也承認如果台灣試圖在法律上確立事實上的獨立,中國將接受經濟損失並與美國開戰{Thomas J. Christensen, “Chinese Realpolitik,” Foreign Affairs, Vol. 75, No. 5 (1996): 第37和45頁。|註 54}。的確,1996年一家中國媒體發表文章明確宣稱「台灣是中國的神聖領土」,而各個中國領導官員也都使用「神聖」和「聖潔」這樣的詞語來描述中國統一台灣的願望{見 Moore, “The Power of ‘Sacred Commitments,” 第10頁。|註 55}。理性的利益和戰略考量可能是顯著的,但不應誇大其詞。畢竟,如果中國想要透過對台灣的控制以突破第一島鏈,它可以採取更加和解的姿態,將該島劃分在共同安全協議中。至少,它不會讓台灣地位的象徵性產生實質風險{Ibid., 第14–16頁。|註 56}。因此,樂格羅認為「中國對台灣的痴迷……很難單純地從權力的角度理解」{Legro, “What China Will Want,” 第525頁。|註 57}。

中國對台灣意圖最清晰的表達在2005年的「反分裂國家法」。

中國對台灣意圖最清晰的表達在2005年的「反分裂國家法」。根據這項法律,中國正式確定其保留使用武力統一台灣的意圖。軍事力量會是最後手段,但中國有權決定何種情況需要使用「最後手段」。在說明法律內文時,中國發言人表示此新法:

「…規定,台獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整。」{Edward Cody, “China Sends Warning to Taiwan With Anti-Secession Law,” Washington Post, 2005年3月8日, 摘自http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A15294-2005Mar7.html。|註 58}

台灣獨立的修正可能只是促使中國採取行動的紅線之一。無論哪種情況,這些評論可以追溯到上世紀90年代人民解放軍從江澤民手中接過授權時所提到的一些「隱藏」觸發因素。顯然,那些隱藏的觸發因素已從陰影中浮現出來,並進入中國主流政治紅線。

為什麼中國還沒入侵台灣?

儘管明確重申控制台灣的意圖,中國從未嘗試過公然入侵。如何解釋中國的意圖與其行為之間令人費解的不一致?看起來至少綜合上有四個因素阻止中國重新控制台灣{關於兩岸關係嚇阻, 見 Keren Yarhi-Milo, Alexander Lanoszka, and Zack Cooper, “To Arm or to Ally?: The Patron’s Dilemma and the Strategic Logic of Arms Transfers and Alliances,” International Security, Vol. 41, No. 2 (2016): 第103–118頁。|註 59}。第一個也是最明顯的因素是台灣海峽。兩棲攻擊可能是最困難、最複雜也最危險的軍事行動。此外,解放軍從來沒有足夠的專業兩棲運輸和登陸艦來支援入侵台灣這種島嶼面積所需的軍隊規模{關於跨海峽兩棲作戰的實務挑戰概要, 見 Ian Easton, The Chinese Invasion Threat, 第147–169頁。|註 60}。

第二個因素是美國及其不斷演變的安全承諾。美國在第二次世界大戰和中國內戰期間支持蔣介石及其軍隊,不料在1949年12月斷絕與國民黨的關係{Jonathan Manthrope, Forbidden Nation: A History of Taiwan, New York: St. Martin’s Griffin, 2009: 第183–194頁。更嚴肅的說明,見 George Kerr, Formosa Betrayed, Manchester, UK: Camphor Press, 2017 (1977)。|註 61}。六個月後,韓戰的爆發使美國又作法改向。1954年的第一次兩岸危機導致了這種關係的正常化,與台灣簽署了中美共同防禦條約,對中國是一個重大刺激,直到1979年終止{David Dean, Unofficial Diplomacy: The American Institute in Taiwan (Bloomington, IN: Xlibris Publishing, 2014): 第63–64頁。|註 62}。台美聯盟結束,是因為美國欲利用中國與蘇聯的外交破裂,取得地緣政治優勢{1972年二月,尼克森成為第一個訪問中國人民共和國的美國總統。1978年12月,卡特總統宣布美國從1979年1月1日開始與中國建交,而且條件是美國要同時終止與台灣的外交關係、結束防禦條約、並撤離所有在台軍隊。 Ibid.。|註 63}。 儘管如此,美國國會於1979年通過了「台灣關係法」,要求美國向台灣提供防禦性武器。從中國的角度來看,美國的這種持續支持,阻礙了和平統一。這「沈痛地提醒著共產黨人尚未結束內戰的痛苦…台灣是帝國主義佔領中國領土的世紀恥辱象徵」{Ezra F. Vogel, Deng Xiaoping and the Transformation of China (Cambridge, MA: The Belknap Press, 2011): 第478頁。|註 64}。

第三個因素是中國不能單單只是專注於台灣問題。事實上,一連串難解的安全問題不斷在測試著中國的戰略能力。毛澤東不得不同時應付內部穩定、西藏問題、大躍進(及其引發的飢荒)、文化大革命、與蘇聯的關係惡化、印度支那的戰爭以及與印度的邊境衝突,因此他並不急於處理台灣問題{事實上, 他會利用這個議題獲得國內與蘇聯支持。 Pantsov and Levine, Mao。|註 65}。鄧小平在1978年成為領導人時,其他問題也佔去他的注意力。由於「台灣關係法」剝奪了中國對台灣完全有利的情勢,鄧小平優先解決國內問題。瞭解到中國如何遠遠落後於先進工業國家,鄧小平認為著重科學和技術將有助於刺激增長和現代化{Vogel, Deng Xiaoping, 第131–132頁。|註 66}。鄧小平相信科學對於實現周恩來總理早些年提出的四大現代化至關重要,它強調農業、工業、國防和科技。事實上,鄧小平關注台灣以外問題讓其他軍事領導人感到惱火,鄧的長期觀點令他們感到沮喪{Ibid., 第540–541頁。|註 67}。

誰掌握開戰的決定?

我們在台灣採訪的許多專家提醒我們,派系主義在很大程度上推動了中國政治,也會進而影響中國發動攻擊的意願和能力。明居正教授認為,我們不應該把「中國」當作一個單一行動者{2018年1月19日在台北與台灣大學政治系幾位教員的訪談。|註 68}。即使習近平主席是「毛澤東以來中國最強大的領導人」,派系壓力和內部衝突仍然存在{見, 例如 Bill Ide, “Xi Emerges as China’s Most Powerful Leader Since Mao,” Voice of America, 2017年10月24日, 摘自https://www.voanews.com/a/xi-jinping-added-to-china-communisty-party-constitution/4083620.html;以及與數位國立台灣大學政治系教授的訪談。台灣台北,2018年1月19日。|註 69}。因此,中國對台灣的行動未必直接反映習主席的偏好。國立台灣大學的幾位老師強調了這一觀點,並指出儘管解決兩岸問題可能不是習主席高度優先事項,但中國內部的派系仍然會迫使習近平採取違背其偏好的方式行事{2018年1月19日在台北與明居正博士、唐欣偉博士和廖小娟博士的訪談。|註 70}。

一個例子是中國文官領導人和軍事將領之間對台灣問題長期存在的緊張關係。鄧對軍事組織進行了無異議的控制。然而,他的接班人們就沒這麼大的本事。在天安門廣場大屠殺之後,江澤民對解放軍的控制一開始相當薄弱。因此,他不得不作出一些讓步以贏得支持{Willy Wo-Lap Lam, Chinese Politics in the Hu Jintao Era: New Leaders, New Challenges (New York, NY: M.E. Sharpe, 2006): 第183頁。|註 71}。與此同時,他對台灣的政策 —江八點—相當溫和,江澤民甚至曾經宣稱,「中國人不打中國人」{Ibid.|註 72}。解放軍將領們顯然對這句話感到憤怒{Ibid.|註 73}。因此,當台灣總統李登輝於1995年獲得美國簽證到母校康乃爾大學演講時,人民解放軍開始獨立準備軍事行動{Ibid., 第174頁。|註 74}。隨後的演習包括向台灣海峽發射飛彈,使美國派遣兩艘航空母艦進入該地區,促成李在1996年輕鬆贏得連任{Ibid., 第179–180頁。|註 75}。江不是唯一一個無力掌控解放軍的領導人。胡錦濤花了將近兩年鞏固權力。由於缺乏軍隊的控制和支持,他向台灣提出了和平提議,甚至強化了1979年的「和平統一」呼籲,而不是最近「武裝解放」言論。胡六點包括:恪守一個中國;加強經濟、人員、和文化聯繫;允許台灣「合理」參與國際組織;並談判和平協議{L.C. Russell Hsiao, “In a Fortnight: Hu Jintao’s ‘Six-Points’ Proposition to Taiwan,” The Jamestown Foundation: China Brief, Vol. 9, No. 1 (2009年1月12日), 摘自https://jamestown.org/program/hu-jintaos-six-points-proposition-to-taiwan/。|註 76}。

我們採訪過的一些人表示此類的分析。無論習近平對台灣的態度如何,他都正專注於鞏固控制那些可能挑戰他的派系{2018年1月15日在台北與資深國安會官員的訪談;2018年1月15日在台北與資深國防部官員的訪談; 2018年1月16日在台北與董建宏博士與蘇紫雲博士訪談;2018年1月18日在台北與林郁方博士訪談; 2018年1月18日在台北與林中斌博士訪談;2018年1月19日在台北與明居正博士、唐欣偉博士和廖小娟博士訪談。|註 77}。根據這個推理,由於他需要時間來優先控制內部,他對台灣動武的風險很低,畢竟,攻擊台灣將是代價高昂、風險高又分散注意力的。

這種推理至少存在兩個潛在問題。首先,我們於2018年1月初離開台灣後不久,習近平朝著有效鞏固政權邁出了重要的一步。具體來說,在2018年3月,他取消了自毛澤東以來每位最高領導人的十年任期限制。不再受到任期限制的束縛,中國向來一致且相對耐震盪的政策可能在「終身獨裁者」制度下變得更加牢固。這樣發展對台灣來說不是好兆頭。儘管他在擔任領導人初期就一直尋求對台灣問題進行和解,但在2016年支持獨立的民進黨候選人蔡英文當選之後,習開始對台灣採取更強硬的立場。在第19屆黨代會上,他闡述了中國將:

「……堅決維護國家主權和領土完整,絕不容忍國家分裂的歷史悲劇重演。一切分裂祖國的活動都必將遭到全體中國人堅決反對。我們有堅定的意志、充分的信心、足夠的能力挫敗任何形式的台獨分裂圖謀。我們絕不允許任何人、任何組織、任何政黨、在任何時候、以任何形式、把任何一塊中國領土從中國分裂出去。」{Richard C. Bush, “What Xi Jinping Said About Taiwan at the 19th Party Congress,” Brookings Institution, 2017年10月19日, 摘自https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/10/19/what-xi-jinping-said-about-taiwan-at-the-19th-party-congress/。|註 78}

自鞏固權力以來,習確實加重對台壓力。例如,中國最近頒布了31項新政策,旨在吸引更多台灣人到中國{Gunter Schubert, “China’s Incentives Should Accelerate Reforms in Taiwan,” The News Lens, 2018年3月26日, 摘自https://international.thenewslens.com/article/92386。|註 79}。2018年3月美國國會通過了「台灣旅行法」之後,中國反駁說該法「嚴重違反了一個中國原則,即中美關係的政治基礎」{David Brunnstrom, “Trump Signs US-Taiwan Travel Bill, Angering China,” Reuters, 2018年3月16日, 摘自https://www.reuters.com/article/us-usa-taiwan-china/trump-signs-u-s-taiwan-travel-bill-angering-china-idUSKCN1GS2SN。|註 80}。此外,解放軍戰艦—包括遼寧艦—不斷繞台並穿越海峽{“US affirms Taiwan support after Chinese carrier enters Taiwan Strait,” Financial Times, 2018年3月21日, 摘自https://www.ft.com/content/715cd8f6-2d00-11e8-9b4b-bc4b9f08f381。|註 81}。中國也更頻繁地進行區域性及跨海峽的軍事演習。中國更進一步限縮台灣國際空間,強挖台灣邦交國並禁止台灣參加國際活動。

第二個問題是:過分相信習需要優先考慮國內權力基礎,如此就忽略了他可能會藉由國外挑釁,鞏固國內控制{Amy Oakes, Diversionary War: Domestic Unrest and International Conflict (Stanford, CA: Stanford University Press, 2012)。|註 82}。專制領導人往往藉著在國外運用冒險主義,來削弱政治競爭,分散國內注意力,並凝聚公眾輿論。打仗在國家建構過程中具有長期而特殊的作用{Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States: AD 990–1990 (Cambridge, MA: Basil Blackwell, 1990): 第70–95頁。|註 83}。

值得一提的是,習可能已經在公開宣傳他的長期計畫。畢竟,他已將改革目標和時間表公開,讓大家知道:確保解放軍到2020年實現基本機械化,資訊化領域取得重大進展,並大幅改善戰略能力;到2035年全面實現現代化軍隊;在2050年將解放軍全面建置成一流的軍事力量。其中一些新武器載台已部署在台灣附近。擁有「一流軍事力量」的最後目標不僅是向美國和其他國家發出警告,也向國內其他政治、經濟、社會和軍事精英傳達了他的期望。然而,如同2005年的「反分裂國家法」,台灣已被鎖定成目標,紅線也標出來了,但可能不會立即朝目標動員。中國是否對台灣發動攻擊的盤算,在很大程度上取決於上述因素。

2.3 台灣如何理解中國的意圖

前面的討論表明,台灣應該非常憂心中國的意圖和使用武力的潛在意向。雖然中國迄今沒有對台灣進行全面正面攻擊,但其目的很明確:北京最終將試圖對台北施加政治控制。然而台灣的一般選民似乎對這種威脅感到模糊不清。台灣一位政治學家簡潔地描述了這種令人費解的無憂無慮,並說「有很多導彈指著我們,但台灣人民並不感到恐懼;也許真正了解嚇阻力量的是政府。」{2018年1月19日在台北與明居正博士、唐欣偉博士和廖小娟博士訪談。 |註 84}大多數公民表示,就算對看似不穩定的現狀感到不滿意,但至少能接受。最近的一項調查顯示,超過90%的受訪者贊成維持現狀,近28%的人希望現狀能夠無限期地持續下去,而15%的人希望逐步走向獨立。大約14%的人傾向於逐步轉向統一。然而,輿論趨勢並不是這麼簡單,還有待解釋和辯論的{調查載自 Sean Lin, “Taiwanese Willing to Fight China,” Taipei Times, 2018年4月20日摘自http://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2018/04/20/2003691661。|註 85}。台灣民意教育基金會於2018年3月進行的一項研究表明,自蔡英文總統就職以來,公眾對獨立的支持有所下降{Renée Salmonsen, “Poll: Public favor for Taiwan independence sours,” Taiwan News, 2018年3月19日摘自https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3385076, (摘於2018年9月28日)。|註 86}。而同時,近50%的人支持民視電視台在2019年呼籲的獨立公投{Ibid.|註 87}。

政策制定者、學者和老百姓的一種普遍的看法是:中國會乾脆「買下」台灣,因此會避免戰爭。

中國的經濟實力可以用來部分解釋此安逸無憂的態度。政策制定者、學者和老百姓的一種普遍的看法是:中國會乾脆「買下」台灣,因此會避免戰爭{2018年1月15日在台北與資深國安會官員訪談;2018年1月16日在台北與丁樹範博士和退役上校閻鐵麟訪談;2018年1月18日在台北與林中斌博士訪談。|註 88}。根據這一推理,中國不會對台灣動武,因為摧毀它希望接收的經濟是沒有意義的;因為衝突會破壞該地區的穩定、破壞中國更廣泛的經濟發展;也因為它從強行融合西藏人民所遭受的成本和陷阱中學到教訓了。

我們同意中國希望和平地控制台灣。但是,傾向和平並不代表排除戰爭。戰爭很少因為是和平協議不成而發生{James D. Fearon, “Rationalist Explanations for War,” International Security, Vol. 39, No. 3 (1995): 第379–414頁。|註 89}。不信任和錯誤估算可導致國家之間戰爭,即使不符合他們最佳利益。第一次世界大戰就是這麼一個沉痛的例子。因此,即使中國想「買下」台灣,中國也可能還是選擇攻擊。國內動盪可能會迫使中國領導人採取行動。中國可能會認為它已經用盡了非軍事選項。或者,他們可能會擔心他們行動的機會有限{關於機會窗口和戰爭,見Stephen Van Evera, Causes of War: Power and the Roots of Conflict (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1999)。|註 90}。

鑑於這些有充分根據的風險,我們擔心台灣缺乏警戒心。的確,其他與台灣處於類似地位的國家,往往對戰爭風險表現出更高的警惕性。愛沙尼亞(及其他波羅的海國家)就是一個例子。像台灣,愛沙尼亞鄰近一個強大國家,在人口、經濟和軍事上相形見絀;這國家表明要入侵它;並且不斷對其進行灰色地帶作業。此外,愛沙尼亞與可能侵略者還共享一樣的歷史、語言和種族關係,讓侵略者可以操弄利用。與台灣不同,愛沙尼亞在國際社會中享有更安全的地位,包括廣泛的國際承認以及北大西洋公約組織裡與美國和其他27個國家的正式聯盟承諾。鑑於這些提供相對安全的來源,人們會認為愛沙尼亞可能比台灣更加無懼於戰爭風險。然而,愛沙尼亞人對侵略威脅表現出強烈的不安全感。愛沙尼亞領導人非常擔憂克里姆林宮可能對其和其他波羅的海國家進行侵略。愛沙尼亞為國防花費較高的經濟支出(2016年佔GDP的2.4%、比起台灣的1.9%);也恢復徵兵制;維持著一支強大的志願民兵部隊(比整個現役軍隊都大),訓練平民在敵人入侵時執行戰鬥{支出比較源自International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military Balance 2017 (London, UK: IISS) 2017: 第98及331頁。關於愛沙尼亞的安全處境, 見Alexander Lanoszka and Michael A. Hunzeker, Conventional Deterrence and Landpower in Northeastern Europe (Carlisle, PA: Strategic Studies Institute), Forthcoming: 第45–53頁。 關於愛沙尼亞防禦聯盟的討論, 見 Naomi O’Leary, “As Putin Looms and Trump Withdraws, Estonia Is Training Civilians to Fight,” Huffington Post, 2017年2月9日, 摘自https://www.huffingtonpost.com/entry/putin-trump-estonia_us_5897905de4b09bd304bbd1dd。|註 91}。2018年8月,台灣總統宣布提議將在2019年增加5.6%的預算至113億美元,這將使台灣的國防支出佔GDP的2.16%{“Taiwan’s Tsai Ing-wen seeks $11 billion defence budget as China threat grows,” 2018年8月6日, 摘自https://www.japantimes.co.jp/news/2018/08/06/asia-pacific/taiwans-tsai-ing-wen-seeks-11-billion-defence-budget-china-threat-grows/#.W62BNWhKjb0。|註 92}。儘管種種跡象表明蔡總統正在激勵大家對軍事整備的支持,但國防開支的增加仍未達到此前宣布的GDP 3%目標{Adela Lin and Ting Shi, “Taiwan Plans Military Spending Surge to Counter Rising China,” 2017年3月16日, 摘自https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-03-16/taiwan-plans-military-spending-increase-to-counter-rising-china。|註 93}。

第三章:兩岸的軍事平衡

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「很難說台灣海峽存在著『勢力平衡』」

意圖只是因素之一。兵力也很重要。無論中國領導人有多麼想對台灣施加政治控制,直到他們對兩個問題的答案有合理的信心,他們才可能訴諸武力:

  • 他們的軍隊是否有組織、訓練和裝備能夠跨海入侵?
  • 台灣的軍隊是否有組織,訓練和裝備,能對入侵部隊施加無法接受的代價?

當然,中國不會僅因為認為其軍隊能夠接受打擊台灣軍隊的代價就進攻。如果有和平替代方案,中國不太可能使用軍事力量,這是因為戰爭的固有風險和代價。儘管如此,中國愈是認為兩岸的軍事平衡已經偏向它,台灣面臨的嚇阻挑戰就愈艱難。

很不幸,大多數分析家和學者都認為趨勢對台灣不利。中國軍隊一直比台灣龐大,也可能很快就擁有更好的武器和裝備。當然,簡單的比較通常忽略了戰力方面的重要差距。例如,僅僅因為軍隊擁有大量的地面部隊和先進戰機並不意味著能夠在戰場上協調作戰行動。因此,透過實際衝突情況來探索特定情況下的軍事力量平衡是很重要的。

我們在本章中提供了這樣的分析。我們比較了中國壓制台灣防禦的能力、隔絕台灣貿易和增兵的能力,以及跨台灣海峽的入侵能力。我們同樣探討台灣防範如此入侵行動的能力。我們發現,中國仍然缺乏發動大規模兩棲攻擊的關鍵能力。但是,這樣的結論不應成為台灣領導人和國防規畫者安心的理由。中國應該知道這些差距。如果它希望保留透過武力解決「台灣問題」的選項,它可能很快地會縮短這些差距。

3.1 評估中國的戰力和差距

分析家和學者經常討論中國使用武力脅迫台灣的三種基本方式:飛彈、空中和網路攻擊;海上封鎖;以及兩棲登陸{Thomas, Stillion, and Rehman, Hard ROC 2.0; Easton, The Chinese Invasion Threat; Michael Grubb, “Merchant Shipping in a Chinese Blockade of Taiwan,” Naval War College Review, Vol. 60, No. 1 (2007): 第1–22頁; Michael Glosny, “Strangulation from the Sea? A PRC Submarine Blockade of Taiwan,”International Security, Vol. 28, No. 4 (2004): 125–160; and Michael Beckley, “The Emerging Military Balance,” 第 78–119頁。|註 94}。因此,值得簡要思考一下解放軍在這三種軍事行動中的能力和弱點。但是,我們不是單獨評估攻擊和封鎖情境,而是在整體入侵行動背景下進行研究。我們採用這種方法有兩個原因。首先,入侵台灣幾乎肯定會包括飛彈、空中和網路作戰以及海上封鎖。飛彈、空中和網路攻擊對於突破台灣的防禦是必要的,而海上封鎖將有助於在實體和心理上孤立台灣{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第94–97頁。|註 95}。因此,我們透過只看整體入侵就得以實質探討中國的軍事能力,因為三種選項都牽涉其中。其次,過去三十年來無數研究和分析的主題都是攻擊、封鎖或入侵各選項。由於我們的目標是著重台灣的傳統(正規)嚇阻態勢,這些完善文獻的老調重彈似乎沒有意義。

為了評估中國的能力和差距,我們的假設想定分幾個階段展開:攻擊作戰、孤立作戰和入侵。

開第一槍:攻擊作戰

中國幾乎肯定會在任何入侵之前進行大規模的飛彈、空中和網路攻擊。

中國幾乎肯定會在任何入侵之前進行大規模的飛彈、空中和網路攻擊{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第97頁。|註 96}。為了摧毀台灣的防空雷達、地對空飛彈基地、跑道、機場和地面上的飛機,它可能會實施導彈飽和攻擊{Michael J. Lostumbo, David R. Frelinger, James Williams, and Barry Wilson, Air Defense Options for Taiwan: An Assessment of Relative Costs and Operational Benefits (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2016): 第12頁。|註 97}。中國也可能使用網路攻擊、干擾設備和誘餌彈頭混淆防空部隊,誘使他們曝露位置並發射有限的精準防空和攻擊{Ibid., 第13頁。|註 98}。與此同時, 中國幾乎肯定會啟動潛伏人員和犯罪集團並安插特戰部隊。這些部隊將用來暗殺政府官員,破壞關鍵基礎設施和煽動混亂,引起災難。中國領導人當然希望這種攻擊的毀滅性足以致使台灣投降。然而,解放軍在攻擊階段的主要目標是實現空中優勢。控制台灣周圍與上方的空域能使解放軍空軍完成許多任務,這些任務包括擊沉台灣的海軍資產和海上航運;讓台灣難以對入侵艦隊(以及中國境內目標)發動攻擊;癱瘓和摧毀 C4ISR 節點、地面防禦部隊和關鍵基礎設施;並加入空降和特戰部隊{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第99頁。|註 99}。

美國分析家們基本上同意解放軍已經有能力對台灣進行毀滅性的攻擊作戰。奧里亞娜.斯凱拉.馬斯特羅(Oriana Skylar Mastro)和易思安(Ian Easton)認為,中國可以壓制台灣的防禦,且已花了多年時間在計劃。他們發現,中國戰略家不僅將台灣跑道、滑行道和停車坡道視為高價值目標,且中國一直在優化其飛彈的有效酬載,藉以嚴重破壞機場。台灣可能已經分散並強化了軍事基地,但在保護這些基地方面仍然存在不足{Oriana Syklar Mastro and Ian Easton, Risk and Resiliency: China’s Emerging Air Base Strike Threat (Arlington, VA: Project 2049 Institute, November 8, 2017): 第15-16頁。|註 100}。更糟糕的是,中國具備「足夠機場,於台灣範圍內可運用多達1,000架戰機,約佔其80%存量。」{Heginbotham et al, U.S.-China Military Scorecard, 第75頁。|註 101}如美國國防部2014年中國軍力年度報告指出,「中國愈來愈現代化的武器和載台(1200多枚彈道飛彈、一套反艦彈道飛彈計畫、艦艇和潛艇與戰機,以及提升的指管通資情監偵能力)」已抵消了台灣在1949年後長年擁有的良好地理和技術優勢{Office of the Secretary of Defense (OSD), Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2014 (Washington, D.C.: Department of Defense, 2014): 第56–57頁。 這份報告由 Anthony Cordesman and Joseph Kendall 引述Chinese Strategy and Military Modernization in 2016: A Comparative Analysis (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, December 5, 2016), 第528頁。 這個Cordesman and Kendall 的版本中有個打字錯誤, 提到1,100 SRBMs, 但原本提到的 1,200 SRBM 數字與後來 Cordesman and Kendall 引述的一致。|註 102}。

下一步:孤立台灣

一旦中國在台灣上空及周邊地區取得空中優勢,它可能會試圖對全島進行封鎖{也可以想像另一個可能:中國先不攻擊,而直接利用海上封鎖,在大規模飛彈攻擊之前箝制台灣妥協。但這個作法也有很大的風險。封鎖本身很少具決定性,而如果沒有侵略攻擊行動,台灣就仍保有完整軍事能力,可以擊沈封鎖船艦或展開報復攻擊,造成更重大的損失。|註 103}。有效的封鎖會讓中國能夠切斷剩餘的經濟貿易,防止外來軍事物資和設備支援台灣軍隊,並對台灣人民施加額外壓力。它還可以阻止美國、日本和其他國家介入衝突的簡單方式,無論是為台灣提供物質支援還是僅僅透過展示武力來嚇阻中國。雖然海上封鎖本身很少具決定性,但中國領導人可能希望做到「滴水不漏」封鎖,加上毀滅性攻擊,可足以迫使台北屈服{可以確定的是,封鎖鮮少、甚至幾乎不曾成功,因為國家可以透過替代管道取得關鍵物資,而且人民也有可能因為民族情感而願意承擔代價。見 Mearsheimer, Tragedy, 第 90–96。一項2005年的分析主張,中國的潛艇封鎖無法讓台北投降。見 Glosny, “Strangulation from the Sea?” 第126頁。|註 104}。

中國將採多種方法實施封鎖,包括在台灣主要港口佈雷,擊沉港口船隻。

中國將採多種方法實施封鎖,包括在台灣主要港口佈雷,擊沉港口船隻,進一步在外海佈雷以管制航道,以及攔截企圖離開或接近的{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第101-102頁。|船隻}。解放軍海軍能否有效地建立並持續對整個島嶼的封鎖是一個有爭議的問題。當然,此任務相當艱鉅。易思安指出:中國海軍必須建立一個高度先進與複雜的偵察和監視網絡,在船隻到達台灣海岸之前就將它們標定;分辨敵方船艦、一般商船及其他運輸;鑑於整個行動必須在戰時條件下展開,還要避免「誤擊」事件發生封鎖{Ibid., 第103頁。|註 105}。此外,中國將不可避免需要建立一個廣闊的防空識別區(以及一些禁飛區)來強化{Ibid.。|海上註 106}。在這樣一個廣闊的區域禁止空中和海上交通可能會影響關鍵貿易路線,造成與中立國家失和,甚至可能讓外部干預合理化。毋庸置疑,中國海軍將需要利用很大比例的艦隊來維持封鎖,也就為台灣提供誘人的高價值目標,並可能在其他地方造成中國的戰略脆弱。史蒂芬.畢都(Stephen Biddle)和艾凡.奧銳區(Ivan Oelrich)認為,中國有能力「阻止台籍或其他國家航運維持台灣經濟」{Stephen Biddle and Ivan Oelrich, “Future Warfare in the Western Pacific: Chinese Anti-Access/Area Denial, U.S. AirSea Battle, and Command of the Commons in East Asia,” International Security, Vol. 41, No. 1 (2016): 第13–14頁。|註 107}。然而,邁克爾.貝克利(Michael Beckley)得出了相反的結論,認為中國海軍將無法孤立台灣並阻止其接受關鍵補給{Beckley, “The Emerging Military Balance,” 第91頁。|註 108}。可惜,貝克利的結論主要來自十多年前的報告。之後中國開始了一項廣為人知的現代化計畫。

分析家們爭論著解放軍封鎖台灣多久之後,才會展開入侵。大多數假設解放軍將封鎖台灣迫使其投降,以避免入侵造成的傷亡和國際反應。在這些情況下,解放軍將在入侵之前進行周密集結,同時有系統地癱瘓台灣的軍事防禦。入侵是最後手段。然而,這種封鎖狀況可能為時數週或數月,並可能增加外部介入的風險。另一種情況是運用一系列飛彈攻擊,藉以癱瘓指管節點和重要防禦,接著利用兩棲及空降迅速入侵。然而,解放軍很難在不讓台灣(或美國)發現情況下啟動全部戰鬥力,因此很可能試圖用相對較小(但精英)的部隊奪取關鍵地點。由於這一戰略對解放軍而言是重大賭注,我們評估傳統入侵仍然是最可能的情況。此外,後面討論的反入侵建議,對於不論是周密入侵或閃電入侵,都是有效的。出於這些原因,本節的其餘部分將討論周密入侵的情況。

終戰:解放軍入侵部隊必須完成至少六項核心任務才能成功奪取台灣控制權。首先,解放軍必須奪下、癱瘓、或孤立台灣的外島。許多這些島嶼都在中國入侵時使用的空軍基地和海軍港口的雷達範圍與飛彈射程內,因此可以提供攻擊前的預警;然後台灣收到預警後可以對入侵部隊發動攻擊{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第114–120頁。|註 110}。其次,中國海空軍必須排除在入侵路線、登陸海灘和空投區附近的障礙和防禦部隊{Ibid., 第126頁。|註 111}。無論入侵前的轟炸和封鎖多麼有效,台灣幾乎肯定會沿敵人最有可能前進的軸線、激浪區和登陸海灘佈雷。台灣還會派出戰鬥機、部署潛艦、發動長程打擊,並部署在此之前隱藏在洞穴和地下的裝甲部隊{Ibid., 第213頁。|註 112}。第三,中國空軍和海軍必須運送解放軍陸軍部隊通過台灣海峽。第四,解放軍陸軍必須打擊並最終擊敗台灣軍隊,以消滅任何可能的武裝抵抗力量。第五,為使陸軍完成任務,中國空軍和海軍必須維持穩定的補給和裝備到台灣。最後,中國必須對倖存人民施加政治控制。正如前面的討論所說,解放軍必須克服許多艱鉅挑戰才能成功入侵。可以確定的是,中國在解放軍現代化方面投入了大量資金,以提高其應對這些挑戰的能力。例如,中國空軍和海軍已經獲得了更多戰力,使他們能夠進攻作戰。他們在東海和南海(包括台灣周邊地區)的區域領土爭端中增加了訓練與作戰駐軍。為了提高投射能力,中國甚至在添加了航空母艦{Ibid., 第24–31頁。|註 113}。隨著第一艘航母投入服役,第二艘預計將於今年底啟用,解放軍現在正在建造第三艘航母,第四個航母戰鬥群預計將在2030年投入服役{Minnie Chan, “China has Started Building Its Third Aircraft Carrier, Military Sources Say,” South China Morning Post, 2018年1月5日, 摘自http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2126883/china-has-started-building-its-third-aircraft-carrier。|註 114}。安東尼.科德斯曼(Anthony Cordesman)估計,自2005年以來,中國海軍幾乎在每個項目類別中都增加了20%的兵力{Anthony Cordesman and Joseph Kendall, “Chinese Strategy and Military Modernization in 2016: A Comparative Analysis” (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, December 5, 2016): 第539頁。|註 115}。解放軍還繼續改善其水下、網路、太空和資訊作戰能力{OSD, Military and Security Developments, 第50–51頁。|註 116}。

這軍事現代化計畫的結果是,人員和武器載台數量的差距太懸殊,因此沒人能再提及台海之間的任何軍事「平衡」。對於中國海軍和空軍擁有的眾多載台,解放軍至少擁有2比1的優勢。就其本身而言,解放軍火箭部隊已在海峽部署了1,200多枚短程彈道飛彈,五角大樓認為這些導彈將用於摧毀戰爭中供飛機起飛的空軍基地提升{Cordesman and Kendall, “Chinese Strategy,” 第542及 544頁。|註 117}。中國空軍還擁有150架運輸機—相較於2005年的50架—表明對提供作戰運載能力的{Ibid., 第542–543頁。|註 118}。隸屬陸軍並負責台灣海峽戰區的兵力也有所增加,而台灣在實施全募兵卻是減少了員額{Ibid., 第549頁。|註 119}。在一些武器系統上,解放軍擁有8比1的優勢{OSD, Military and Security Developments, 第94–95頁。|註 120}。鑑於解放軍的年度國防支出增長和台灣幾乎維持不變的預算,差距只會越來越大。

中國在軍事上朝質與量發展。正如科德曼(Cordesman )所寫,「再度重申,量化評估並無法表現出無形的領導統御、士氣、訓練和戰鬥技巧,因此,單憑這一點無法全面反映戰鬥力」{Cordesman and Kendall, “Chinese Strategy,” 第269頁。|註 121」}。因此,他注意到解放軍陸軍訓練轉向更貼近現實的聯合作戰{Ibid., 第273頁。|註 122}。中國還在2016年將其軍區重組為戰區,從而簡化指揮和管制,提升聯合作業{OSD, Military and Security Developments, 第1頁。|註 123}。在各軍種,指揮架構和準則繼續進行廣泛修訂。雖然解放軍大力投資在現代化、重組、訓練與準則,仍然有相當重大的缺口使其短期內發動攻擊的能力變得困難。最值得注意的是,中國在戰略運載裝備方面投資不足,特別是執行任何入侵都至關重要的兩棲攻擊艦{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第189頁。|註 124}。的確,中國執行登陸的最大挑戰因素是其海上運輸力(或者說缺乏該能力)。{Dee Wu, “China’s Evolving Military Strategy against Taiwan: An Interview with Bernard D. Cole,” National Bureau of Asian Research,2018年6月4日, 摘自http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=875。|註 125}。中國有能力摧毀台灣的空軍和海軍,並佔領一些小的外島。但成功登陸台灣本島仍然遙不可及,不只是因為大規模兩棲作戰是最難執行的軍事行動{Michael O’Hanlon, “Why China Cannot Conquer Taiwan,” International Security, Vol. 25, No. 2 (2000): 第54–56頁。關於中國兩棲入侵可能情況的最近分析,見 Beckley, “The Emerging Military Balance in East Asia,” 第87–90頁。|註 126}。根本問題是儘管解放軍軍源龐大,但無法讓足夠的軍隊搶灘、完成登陸並控制登陸地區{O’Hanlon, “Why China Cannot Conquer Taiwan,” 第54–56頁。|註 127}。有項估計,根據目前的兩棲艦隊,中國「不可能在最初的攻擊登陸超過2萬名士兵,並在隔天讓15,000名士兵上岸(假設第一波部隊可佔據灘頭陣地)」{Beckley, “The Emerging Military Balance,” 第90頁。|註 127}。相比之下,1944年6月6日盟軍在諾曼第海岸五十英里長的海灘上就運用了超過15萬人的部隊,且盟軍的優勢是對付一個正在打多邊戰爭、又同時必須防禦西歐前線(約1,600英里寬)的敵人。

中國正在積極擴大兩棲運輸艦隊,以解決這一不足。它也可以要求商船投入作戰,以補強其兩棲部隊。此舉並非沒有風險,因為商船缺乏兩棲運輸的生存能力(包括損害控制和自衛能力),並且可能更容易在台灣海峽遭到突擊艦和反艦飛彈的攻擊。另一種選擇是解放軍佔領台灣外島作為集結基地和機場,讓直升機進入台灣飛行範圍內,並與其他空降部隊一起進行空中突擊。然而,這也不是靈丹妙藥,因為掠奪台灣外島就會向全世界表明其意圖。這些部隊仍然容易遭到人攜式防空武器和機動防空系統的攻擊,這些武器能躲過解放軍第一波攻擊。另外,直升機的部隊和裝備運載量比不上兩棲船艦。

中國也不會承受風險用小型登陸部隊佔領台灣。兩棲攻擊的缺點在其風險和成本。歷史上有些兩棲登陸之所以有名,就是因為指揮官迅速實現目標,幾乎沒有人員傷亡。韓戰中的仁川登陸就是這樣一個例子。然而,兩棲登陸大多以災難告終,例如加里波利之戰和迪耶普戰役。即使是美國在太平洋戰區成功的跳島行動,雖然登陸成功,但造成海軍陸戰隊大量傷亡,在當今的政治環境中可能難以容忍。光是奪取小型但守備堅固的硫磺島就造成26,000人傷亡。

因此,在入侵的開始階段,中國必需準備好在海峽兩岸運送成千上萬的軍隊。從近來的人道救助、災害救援,和非戰鬥人員撤離行動中,解放軍空中運送大量人員的能力仍然令人懷疑{Cristina L. Garafola and Timothy R. Heath, The Chinese Air Force’s First Steps Toward Becoming an Expeditionary Air Force (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017), 第21–22頁和第24–25頁。|註 128}。在可預見的未來,中國似乎無法迅速部署足夠的地面部隊以壓制台灣防禦,或避免連歷史上成功的兩棲戰役也會有的大規模傷亡。

另一個能力缺陷涉及早期預警。要發動「奇襲」是極其困難的。這種規模的兩棲作戰所需的戰備整備實際上是不可能掩藏的。第二次世界大戰期間,日本或德國獲得的最佳預警指標通常是在地面襲擊之前進行的海軍和空中轟炸(除了在欺敵作戰中往往難以取得的良好情報)。台灣(和美國)將受益於衛星圖像和其他情報、監視和偵察技術,藉以得知部隊集結消息。的確,兵力、武器和其他後勤必需品(如燃料和彈藥)的囤積是一個顯著指標。此外,台灣在中國內部建立了一個廣泛的人員情報網絡。這些指標和警告將為台灣提供更多時間做決策、準備和執行。當然,相較於透過兩棲登陸開戰,若中國先用預置的飛彈進行攻擊,將大幅度縮短預警時間。

3.2 台灣的戰力

中國藉軍事現代化計畫取得長足進步,但台灣卻落後了。台灣的戰略手段和目標之間的差距已經擴大,削弱了台灣的整體嚇阻態勢。

上述討論強調了中國與台灣兩邊軍隊之間日益擴大的差距。仔細研究台灣的軍事能力後也不令人樂觀。中國藉軍事現代化計畫取得長足進步,但台灣卻落後了{見 David Shambaugh, “A Matter of Time: Taiwan’s Eroding Military Advantage,” Washington Quarterly, Vol. 23, No. 2 (2000): 第119–133頁; 及 S. L. Myers and C. Horton, “Once Formidable, Taiwan’s Military Now Overshadowed by China’s,” New York Times, 2017年11月4日, 摘自https://www.nytimes.com/2017/11/04/world/asia/china-taiwan-military.html。|註 130}。台灣的戰略手段和目標之間的差距已經擴大,從而削弱了台灣的整體嚇阻態勢。然而,值得肯定的是,台灣近來再次重視其防衛的能力,著手實施一項雄心勃勃的現代化計畫,主要強調傳統、對稱作戰能力,包括獲得自製潛艦、水面艦和有人駕駛飛機{Thomas, Stillion, and Rehman, Hard ROC 2.0: 第6-10頁; and Caroll and Lissner, “Forget the Subs”。|註 131}。

參考台灣2017年的《四年期國防總檢討》。它指出台灣軍隊的主要任務是保衛國土免受外國入侵。雖然它還列出了一系列次要目標,例如軍隊專業化、救災、區域穩定和防禦能力上的自給自足,但《四年期國防總檢討》宣稱「我們國防的首要任務是嚇阻和防禦任何敵對{Republic of China, 2017 Quadrennial Defense Review (Taipei: Ministry of National Defense, 2017): 第30頁。|軍事行動」}。為實現這一目標,它呼籲以「防衛固守」方式確保國土安全,並透過聯合戰力實現「重層嚇阻」{Ibid., 第38頁。|註 132}。因此,台灣的勝戰理論包括能夠「拒敵於彼岸、擊敵於海上、毀敵於水際、殲敵於灘岸」{Ibid., 第39頁。|註 133}。《四年期國防總檢討》認為這種多層次防禦再加上海峽天塹,將允許台灣發揮抵抗成功入侵的能力,阻止更大、更先進的軍隊進攻。

然而,目前以及規劃中的兵力結構,重層防禦計畫的目標脫鉤。台灣的建軍規畫與其《四年期國防總檢討》不一致:仍然專注於高端武器載台,而非發展一個利於重層防禦的軍隊。此外,台灣軍隊正在執行新的防禦戰略,同時在國防預算緊縮所造成的資源限制下,應對不斷變化的兩岸軍事平衡。台灣的國防預算在過去三年中相對穩定在約100億美元左右,從2015年的3,190億新台幣微升至2017年的3,220億新台幣。台灣的年度國防預算不到GDP的2%,儘管許多台灣官員樂觀地認為台灣很快會把國防預算增加到GDP的2%{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談;2018年1月17日在台北與王定宇先生和蔡適應先生訪談。|註 132}。不過,很難相信台灣能進一步提高國防支出。目前的預算限制主要受到國民年金短缺影響,已經迫使台灣刪減除低階軍人以外的年金支付,導致國內抗議{“Taiwan President Thankful for Completion of Military Pension Reform,” Taiwan Times, 2018年6月21日摘自https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3463158。|註136}。從徵兵制轉變為全募兵也帶來了巨大的人力成本,進一步造成預算吃緊。為了應對全募兵招募的挑戰,台灣正在考慮幾項方案,例如增加志願者的教育福利,這將進一步增加人力成本{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談;2018年1月16日在台北與丁樹範博士與海軍退役上校閻鐵麟訪談;2018年1月17日在台北與王定宇先生和蔡適應先生訪談。|註137}。國防預算不太可能支持全面現代化和高端武器載台的快速部署。

目前的國防支出讓台灣維持215,000人的現役軍人。分為陸軍,海軍(包括陸戰隊)、空軍、飛彈指揮部和新的資電軍。 除了現役,還有一個200多萬人員的後備指揮部和17,000名憲兵{David A. Shlapak, David T. Orletsky, Toy I. Reid, Murray Scot Tanner, and Barry Wilson, A Question of Balance: Political Context and the Military Aspects of the China-Taiwan Dispute(Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2009): 第23頁; Albert S. Willner, “Implications of Recent and Planned Changes in Taiwan’s Defense Posture” in New Opportunities and Challenges for Taiwan’s Security, eds. Roger Cliff, Phillip C. Saunders, and Scott Harold (Washington D.C.: RAND Corporation, 2011): 82; and IISS, The Military Balance, 第331頁。|註138}。目前為止,陸軍人數最多,約有130,000人,主要機動部隊包括七個重型旅,六個輕型步兵旅,一個特戰部,一個海防營和各種戰鬥支援部隊。陸軍的後備人力支援21個不同整備狀態的輕步兵旅。儘管從書面上看來這些數字相當驚人,但台灣陸軍裝備過時,主要由退役的美軍武器載台組成,如M60和M48主戰車和M113裝甲運兵車。當然,台灣陸軍確實擁有一些相對現代化的裝備,包括29架新的AH-64E攻擊直升機,標槍反坦克飛彈,以及一系列可觀的管砲、飛彈和短程防空火砲載台{IISS, The Military Balance, 第331–332頁。|註139}。

台灣海軍只有4萬名水兵,大約是陸軍的三分之一。配備大多是老化的載台,雖然當年能發揮效用,但已經過了黃金時期。主要作戰艦隊包括4艘紀德級驅逐艦、4艘潛艦和22艘巡防艦{紀德級驅逐艦在神盾級驅逐艦之前,美國製造,原針對伊朗。自美艦隊退役後,移轉到台灣,提供神盾技術。艘潛艇中,兩艘是二戰時期的丁鱥級潛艇,主要用於訓練,另外兩艘是1980年代荷蘭製造,是最後一次非來自美國的軍售。巡防艦包括法製拉法葉級,美製諾克斯級巡防艦和自製國造的奧利弗·哈澤德·派里級巡防艦。|註140}。這些大部分是一或兩代之前的裝備,甚至還擁有2艘二戰時期的高齡茄比級海獅潛艦。除了8艘國造的巡防艦外,其餘的海軍艦隊都是購自國外。台灣的兩棲部隊相對較大,擁有13艘中型兩棲艦和278艘登陸艇,但同樣是由美國老式載台組成。台灣還擁有多艘戰鬥支援艦,包括14艘掃雷艦和10艘各級後勤艦。台灣已成功製造了51艘小型作戰艦,從一流的匿蹤巡邏艦到較小的巡邏艇,其中大多數都攜帶國造的反艦飛彈。台灣海軍擁有10,000名海軍陸戰隊員,包括三個兩棲旅和200輛兩棲攻擊車輛{IISS, The Military Balance, 第332頁。 台灣的掃雷艦數量和美國相當。|註141}。

台灣空軍的規模和能力與海軍相似。45,000名服役人員以及493架戰機:包括287架戰鬥機(早期美國F-16、F-5戰機以及法國幻象戰機)。除了戰鬥機機隊外,空軍還有少量關鍵戰力,如反潛、偵察、預警和運輸機。此外,台灣有一個飛彈指揮部:12個地對地飛彈發射器,24個防空愛國者飛彈發射器,以及1,100個各式中程地對空飛彈發射器。最後,台灣近來設立了一個資通電軍指揮部,將網路和電子戰能力整合在一個單位,以對抗現代資通威脅{Ibid., 第333頁; 以及2018年1月15日在台北與國防部資深官員的訪談。|註142}。因此我們看到的是,以台灣人口來說規模不小的軍隊,配備著不多的高齡武器載台。不幸的是,如前所述,台灣位於中國飛彈和攻擊戰鬥機的範圍內。它的戰略縱深也相對較短,考量到正在現代化的中國,擁有攻擊戰鬥機、核動力潛艦,新興航空母艦計畫以及數量不斷增加的彈道飛彈,這種情況更加令人不安。連一些美國國防計畫者都會擔心,美方最先進的兵力是否能與中國正面競爭。台灣的老舊載台在傳統衝突中一定是嚴重落後{OSD, Military and Security Developments, 第82頁;和 Thomas, Stillion, and Rehman, Hard ROC 2.0, 第6-10頁。|註143}。

如果國防部的首要任務是保衛國土免受攻擊,那麼它缺乏達成此任務的兵力。然而,儘管西方專家幾乎持一致的意見,台灣的領導人在建軍上卻有截然不同的目標。我們2018年初在台灣進行許多訪談中,軍事和政治領導人一直強調三個國家優先事項:採購新的柴油潛艇、新型戰鬥機、和類似神盾級的驅逐艦。台灣看似沒有計畫自製新一代具空優的戰鬥機,而是尋求採購F-16V(早期型號F-16A的更新版)或短場起飛垂直下降的F-35B。然而,在海上載台方面,台灣有一個更加雄心勃勃的計畫:希望自製柴油潛艦和類似神盾級的水面艦艇{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談;2018年1月16日在台北與丁樹範博士與海軍退役上校閻鐵麟訪談;2018年1月17日在台北與王定宇先生和蔡適應先生訪談。|註144}。台灣要優先建構的這些所有高端能力都不符合大多數美國分析家所認為能夠應對入侵威脅的不對稱兵力結構{Thomas et al., Hard ROC 2.0; Caroll and Lissner, “Forget the Subs”; 和 Eugene Gholz, “No Man’s Sea: Implication for Strategy and Theory,” MIT Security Studies Program會中報告, 2017年2月24日。|註145}。

在某種程度上,台灣似乎要用這些高端載台來反制灰色地帶的挑釁{2018年1月15日在台北與國安會資深官員訪談;2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註146}。畢竟,台灣領導人一般認為北京不太可能對台灣動武{Ibid.|註147}。他們認為,相較於侵略,北京更可能會緩慢扼殺台灣的經濟和外交政策空間。因此,他們認為台灣軍隊「主要是一種政治工具,即傳達台灣的反抗態度、向台灣民眾保證他們不會受到中國軍事恐嚇和脅迫,最重要的是加強與美國的關係」。 最終結果是過於強調高能見度的武器系統,而非能有效面對入侵的系統。

第四章:接受灰色地帶的風險

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走一條中間路線,介於台灣當前規畫與大多數美國國防專家建議之間

中國似乎偏好在灰色地帶挑戰台灣。在可預見的未來,挑釁、顛覆和假資訊比起飛彈攻擊、海上封鎖或入侵,為更可能的威脅。為了反制灰色地帶挑戰,台灣需要能夠在和平期間及寬容環境中運作的傳統載台。大多數建議台灣專注於非傳統載台的美國分析家往往忽略了這一需求:他們忘記武器系統和載台不但有作戰目的,也有政治和象徵上的功能。針對灰色地帶威脅,遠洋船艦、現代戰鬥機和其他傳統武器能向國內和國際社會傳達決心。傳統武器的這個重要角色,是非傳統系統(如飛彈、水雷和巡邏艇)無法滿足的。基於這些原因,台灣的海軍和空軍不應該僅採用非傳統、不對稱的海空態勢。台灣必須保留傳統船艦和戰鬥機的一定存量,才能在灰色地帶對抗中國。

但台灣不該過度投資於傳統的海空兵力結構。第一,台灣就位於中國長程攻擊系統的射程內。傳統戰艦戰機在灰色地帶的優勢特點(亦即高能見度與科技能力),到了戰時就變成不利條件{OSD, Military and Security Developments, 第78頁;和 Republic of China, 2017 Quadrennial Defense Review, 第39頁。|註149}。中國一定會在戰事一啟階段就攻擊這些武器。此外,由於先進傳統載台價格昂貴,台灣面臨預算有限和政治現實,就意味著台灣無力承擔大量高性能傳統武器;因此中國就相對容易在真正「開戰」前,找出、標定並摧毀掉大部份武器載台。 其次,中國無法只透過灰色地帶作業壓迫台灣。雖然中國可以利用灰色地帶挑釁來影響輿論、挑戰台灣紅線、或蒐集情報,但這些並不對台灣的生存構成威脅。中國可以在不進行灰色地帶作業的情況下入侵台灣,但反之則不然。第三,允許中國執行一些灰色地帶行動可能符合台灣最佳利益。中國似乎偏好灰色地帶的挑戰,因為它希望避免衝突失控的風險。如果中國領導人認為台灣已經有效排除灰色地帶,那麼他們可能會更願意採取提升衝突的各種行動。

有些讀者可能會有異議,認為在灰色地帶退讓只會助長中國的胃口。或者,他們可能覺得,在灰色地帶退讓會為中國營造新的作戰優勢,從而更有能力發動那遲早會發生的攻擊。我們覺得這缺乏說服力。首先,台灣並沒有像英國領導人在1938年在慕尼黑與納粹代表會面時面臨那些不確定性。對我們來說,中國對於台灣的目標及要求是無限的。台灣絕對不該因為相信放棄灰色地帶會安撫中國,而這麼做。反而,放棄灰色地帶的原因應該是因為軍隊態勢涉及重大的機會成本。在資源有限的情況下,為了展示決心和回應對灰色地帶挑戰而花在少量、昂貴、傳統載台的每一塊新台幣,就表示少了一塊錢投入嚇阻入侵,建置並佈署大量(中國無法全數摧毀)的非傳統戰力。此外,如果做得恰當,放棄灰色地帶可以增強嚇阻力。台灣可以更清楚地表達自己將捍衛其最關鍵的利益,可信度也可以增加。藉由追求更具軍事效益的投資,中國如果進行大規模攻擊,台灣可使其付出更高的代價。

因此,我們建議台灣國防部重新斟酌其部隊現代化計畫。應該考慮保持足夠的傳統能力來「抵制」灰色地帶的侵略。若減少或取消建置新傳統武器系統,台灣可以釋放更多資源,投資於各種真正非傳統、反入侵武器和能力。

4.1 灰色地帶的空軍戰力

儘管有著看似無法克服的質與量差距,台灣的政治和軍事領導人仍然致力於建立一個高端戰鬥機為主的空軍。軍中官員、民選代表和國防學者在與我們的談話中一再提到這一點。重要的是,政府購買和部署先進戰鬥機的理由與他們的作戰能力幾乎無關。相反地,官員使用兩個論點試圖合理解釋為何要花費高成本研發、採購、維護和操作先進戰鬥機。第一個論點,也是最常被引用的觀點,著眼於擁有載人技術先進飛機相關的心理效益。一位資深官員說,「你無法創造無人機的英雄飛行員」。他接著說,台灣空軍F-16戰鬥機在台北上空飛行值得其成本,因為它可以提振百姓的士氣和決心{2018年1月15日在台北與國安會資深官員訪談。|註150}。在隨後一系列訪問中,資深立法委員、前政府官員和國防學者堅稱,向美國購買先進飛機,除了增強作戰能力,同等重要的是能安定民心{2018年1月17日在台北與王定宇先生與蔡適應先生訪談;2018年1月17日在台北與林郁方博士訪談。|註151}。不只他們這樣認為。一位前美國外交官肯定了「F-16飛行員是英雄」的論點,並指出「心理戰在這裡的作用非常大」{2018年1月19日在台北與前美國政府官員訪談。|註152}。

第二個論點是關於傳遞信號。一些受訪者表示,當美國向台灣出售先進飛機時,它向中國發出明確信號,即美國會介入衝突。一位受訪者簡明扼要地說,「當你們出售最新戰機時,它讓中國知道美國會在衝突中為我們進行干預」。 從本質上講,這個論點是「昂貴信號」理論的一種變型。 這個理論意味著,一個國家(如美國)若要可信地表示它確實會做一件事(例如,幫助盟友或夥伴),最佳的方式就是採取昂貴的行動。邏輯是,除非真正願意履行威脅,否則這國家不會承擔這些成本{James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 41, No. 1 (1997): 第69頁。|註153}。當美國想要可信地表明它將代表為盟友而介入,它通常會做一些類似在盟友的領土佈署美軍部隊的事。這些作為成本相當高,無論是考量財務支出或此兵力將無法用於其他突發事件。美國願意承擔這些成本也是在告訴潛在敵人,它對採取行動,保護盟友是認真的。

台灣的國防預算嚴重受限。光是維持和操作既有的F-16、F-CK和幻象戰機,就已經花費了12.6%的國防預算。

然而, 將出售先進戰鬥機視為「昂貴信號」,存在著兩個問題。 首先,購買昂貴戰鬥機以加強民眾決心意志的想法,忽視了與這種戰略涉及的機會成本。理想的情況是,台灣有足夠龐大國防預算,可以負擔足夠數量的先進戰鬥機,保持與中國空軍的平等地位,並確保在敵人入侵前勢必進行的飛彈攻擊中能大量倖存。可惜的是,台灣的國防預算嚴重受限。光是維持和操作既有的F-16、F-CK和幻象戰機,就已經花費了12.6%的國防預算{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第23–26頁。|註154}。購買和維持F-35戰機更是昂貴。因此,即使在先進戰鬥機上花費的每一塊新台幣都能增強公眾決心,這種決心是捨棄實際作戰能力所交換而來的。更糟的是,拿決心來交換戰力的策略很容易適得其反。在戰爭中,幾乎沒什麼比見到數量有限的先進武器在掩體內或台北上空被摧毀,更會削弱民眾的集體意志。

其次,我們無法確認,向合作夥伴出售武器必然表示賣方願意代表買方打一場戰爭{關於一項部分例外,見 Yarhi-Milo et al., “To Arm or to Ally?”|註155}。軍售與昂貴信號相反,因為銷售武器的利潤其實很高。由於中國領導人知道美國靠軍售賺錢,他們可能會認為軍售所傳達的信號不過就是美國總統對軍火工業的支持罷了。

持平而論,由於兩岸情勢似乎造成美國無法傳達一般認知的昂貴信號,台灣領導人可能會將軍售視為美軍駐台的次佳選擇。美國的軍售也不是沒代價的。至少,軍售表明美國願意容忍每一次美台軍售宣布後,中國的不滿和報復。

儘管如此,我們認為,只因為以為美國對台軍售就暗示美國願意代表台灣參戰,而將有限國防預算投入昂貴的美國武器系統是有風險的。美國是否會介入台灣與中國之間的戰爭仍存在爭議。從歷史的角度來看,美國對台灣的承諾從共同防禦條約時代開始逐漸減弱。過去四十年大眾和精英們對這問題的看法起起伏伏,但總的趨勢似乎對美國介入產生了越來越多懷疑。也有許多美國人似乎認為美國應該利用台灣作為改善與中國關係的籌碼{Bonnie Glaser, “The Future of U.S.-Taiwan Relations,” Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific, 2016年2月11日。|註156}。

4.2 建議事項

先進戰機明顯有助於對抗中國在灰色地帶的挑釁行為,並在和平時期提高大眾士氣。但是,由於我們在前言和本章開頭討論的原因,台灣不應該為了在灰色地帶對抗中國,而犧牲真正的作戰能力。台灣空軍應該維持其現有機隊,毋須大量投資購買高端的第五代飛機。本來用於採購和維持有限數量的F-35B和其他先進載台的資金,應該投入到以下戰力。

購買更多早期預警設備

購買更多早期預警設備,讓關鍵決策者在入侵時有更長的應變時間非常重要。

讓關鍵決策者在入侵時有更長的應變時間非常重要,可以藉此集結戰鬥能力、啟動防禦措施及警告國際社會。而且這降低中國發動突擊的信心,並讓中國更擔心一旦失去突襲的能力,任何入侵企圖都將遭遇持續且血腥的反擊—因而提高嚇阻力。空基的情監偵(ISR)載台,特別是遙控式,可以補足台灣有限的情監偵載台。無人的情監偵載台還可以為台灣提供額外的政治空間,以便因應突發危機。舉例,如果台灣派出無人機觀察和報告灰色地帶的入侵,而無人機被擊落,台灣的領導者不需要承受飛行員失事那麼強烈的國內壓力。

台灣國防規畫單位有多種調整情監偵戰力的方式。重點可放在提早取得中國入侵所需之前置活動的情報。或者情監偵戰力可以強調整合作戰裝備,以便在衝突時使用,不論是灰色地帶還是全面作戰。

修編防空「戰術、技巧及程序」

台灣應該修編其防空戰術、技巧及程序,以大幅延長與中國的衝突。以來犯飛機或飛彈為目標的防空系統傳統上用於區域防禦,這使預置雷達易受攻擊。因此,像愛國者三型這樣的防空系統很可能會被中國在短時間內摧毀。反之,台灣的整體防空系統用來可以製造機會,讓機動部隊向入侵部隊發動逆襲{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第59頁。|註157}。比如說,愛國者三型在導彈攻擊時可先按兵不動,而用來摧毀試圖支援兩棲登陸地面部隊的解放軍戰機{Ibid., 第57頁。|註158}。

儘管修編防空戰術、技巧及程序無助於台灣空軍直接對抗灰色地帶挑戰,但它們仍可間接影響中國的行為。例如,根據蘭德智庫研究所述,修編戰術、技巧及程序將表明台灣致力持續作戰、捍衛領土。這也同時會限制中國目前在南海佔領爭議領土,並在領土上大興土木的舉措。

對防空戰術、技巧及程序的修改也會帶來可觀投資回報。這件事幾乎沒有預算支出—至少在相對於研發、採購或維持—而台灣可以取得顯著的作戰收益。此外,如果中國得知這些修編,那麼嚇阻力就會提高,因為這些修定會使戰事更有可能延長。 不過這種改變的確可能導致衝突中的士氣低落和公眾壓力。敵方導彈入侵時,若台灣故意不用對稱方式使用飛彈系統,民眾可能誤以為軍方不作反應,意味著台灣缺乏應對敵方的手段或決心。人們可能不知道或不相信延遲防空回應是為了達到最大效果。

不要購買F-35B

不要購買F-35B

F-35B提供了台灣政治和軍事領導人所要的:第五代戰機、空對空、空對地和短場起飛垂直下降的能力。在我們採訪的許多軍事、政治和學界官員看來,擁有最新的戰鬥機將達到讓人民安心的目標,並向中國發出信號,傳達美國有決心介入任何兩岸衝突。

蘭德智庫研究的結論的確指出,完全由F-35B組成的戰鬥機機隊比其他可能兵力結構選項更具生存能力。即使在預算限制下,必需汰除現有的第四代飛機、並將部隊規模縮小85%,這個結論也一樣成立。蘭德智庫認為,在海上封鎖情況下,數量少、單純的F-35B機隊在空對空作戰的前60天內幾乎不會折損,但若是混合戰力(例如目以F-16戰機為主的機隊)將承受相當大的損失{Ibid., 第31頁和第34-39頁。|註159}。針對目前的威脅,蘭德研究還認為,一支小型F-35機隊在空對空作戰中存活時間可能是次佳兵力組合的兩倍長。此外,F-35戰力組合,相較於目前擁有的第四代戰機,能讓中國空軍造成更大的損失。

儘管如此,我們認為F-35B的缺點比優點多。這個選項取決於美國是否願意將飛機賣給台灣,但這並非可以預料{Marcus Weisgerber, “F-35 Sale to Taiwan Not Worth the ‘Risk,’ Experts Warn,” Defense One, 2018年3月26日, 摘自https://www.defenseone.com/politics/2018/03/f-35-sales-taiwan-not-worth-risk-experts-warn/146970/; 和 Ellen Mitchell, “Top GOP senators push Trump to sell F-35s to Taiwan to deter China,” The Hill, 2018年3月26日, 摘自 http://thehill.com/policy/defense/380362-top-gop-senators-push-trump-to-sell-f-35s-to-taiwan-to-deter-china。|註160}。更重要的是,轉向僅由F-35B組成的戰鬥機隊意味著重大作戰風險。為了維持國防支出水平、同時負擔F-35B的高單位成本,台灣必須讓其現有的全部第三代和第四代戰鬥機退役,機隊將從400多架飛機縮小至不到60架。這樣小規模的軍力讓人想起空權理論家朱利奧.杜伊特(Giulio Douhet)的勸誡,即要摧毀敵人的「雞蛋」(飛機),最好是趁他們還在「窩巢」(空軍基地){Giulio Douhet (trans. Dino Ferrari), The Command of the Air (Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press, 2009/ 1921): 第34–35頁。|註161}。如果對手可以在地面上就摧毀戰機,那麼戰機再怎麼先進,都不值得投資。再加上相較於400架第四代戰機,解放軍作戰單位更容易預先定位、標定、和癱瘓這60架F-35B,所以這些戰機的價值就更低了。鑑於解放軍可能會大量使用潛伏人員和預先安置的特戰部隊,暗殺關鍵領導人並破壞重要基礎設施,即使台灣自豪的機堡設施也可能無法為這麼少數的高價值目標機隊提供足夠的保護{Easton, The Chinese Invasion Threat: 第86頁。|註162}。

總之,台灣現有的第四代機隊足以應對灰色地帶作業,包括攔截、監視和軍力展示任務。即使F-35B更擅長執行此類任務,相關的機會成本—無論是財政支出還是為了購買F-35B而必須放棄的第四代戰鬥機數量—都是令人望而卻步的。

4.3 灰色地帶的海軍戰力

專家分析與台灣軍事目標之間的差距,最明顯的領域莫不過海軍兵力結構與造船議題。台灣國防部最近公佈計畫將自製國造一系列專為制海任務的艦隊。該計畫甚至是民進黨2016年政綱的一部分。然而多年來,大多數美國專家都給予相反的建議:台灣不該發展制海能力,而應發展海上拒止能力,包括飛彈快艇、水雷和機動反艦飛彈,因為台灣無力負擔足以對抗強大解放軍海軍的制海艦隊{Gholz, “No Man’s Sea,” 第18–19頁; 和 Thomas et al., Hard ROC 2.0: 第33–43頁。|註163}。

我們認為,台灣應該考慮一條中間道路,介於台灣目前規畫與大多數美國國防專家建議之間的方案。具體來說,我們認為台灣應該繼續發展一些可行性高的項目,但也應該縮減一些太具野心的項目。台灣海軍可以把開發高端海軍載台的預算,轉而採購不同的海上拒止能力。

2016年,台灣公佈了一項雄心勃勃的造船計畫,旨在透過自製載台重建整個海軍艦隊。台灣海軍目前的首要任務是潛艦國造計畫,即8艘柴電潛艇。其他規畫包括4艘根據美軍伯克級驅逐艦打造的驅逐艦、15艘2,000-3,000噸級的巡防艦、11艘沱江級巡邏艦(其中一艘已在服役)、1艘22,000噸級的直昇機船塢登陸艦—基本上是攻擊直升機用的小型航空母艦—以及2艘10,000噸級,用來運輸地面作戰部隊和登陸艇的船塢載台登陸艦{Rowan Allport, “Taiwan’s Navy: Striking the Asymmetric Balance,” Real Clear Defense, 2017年11月29日摘自https://www.realcleardefense.com/articles/2017/11/29/taiwans_navy_striking_the_asymmetric_balance_112696.html;Dan Darling, “Taiwanese Navy Pushes the Throttle on Indigenous Shipbuilding with LHD Plan,” Forecast International, 2017年3月14日 摘自 https://blog.forecastinternational.com/wordpress/taiwanese-navy-pushes-the-throttle-on-indigenous-shipbuilding-with-lhd-plan/;Michal Thim and Liao Yen-Fan, “Taiwan Navy Emphasizing Domestic Shipbuilding in Ongoing Maritime Restructure,” USNI News, 2016年3月25日摘自 https://news.usni.org/2016/03/25/taiwan-navy-emphasizing-domestic-shipbuilding-program-in-ongoing-maritime-restructure;和 Michal Thim and Liao Yen-Fan, “Taiwanese Navy Plans to Enhance Fleet Air Defense,” The Jamestown Foundation China Brief, Vol. 16, No. 7, 2016年4月21日摘自 https://jamestown.org/program/taiwanese-navy-plans-to-enhance-fleet-air-defense/。|註164}。此計畫的一個關鍵部分是迅聯計畫,旨在開發靈活且可擴增的台版神盾相位陣列雷達系統。這種所謂的分散式架構作戰系統將被整合到各陣地的船艦,效法美國海軍的「分佈式殺傷」概念。

在此自製艦隊的運用上,台灣海軍有個雄心勃勃的計畫。在我們的訪談中,一些國防官員提及在第一島鏈保護海上航路的野心,並讓中國航母處於危險之中,特別是如果它們企圖進入一向安全的台灣東邊海域作戰{2018年1月15日在台北與國安會資深官員訪談。|註165}。計畫是「將主要部隊部署在中國海軍攻擊範圍之外的安全區域,然後嚇阻中國啟動兩棲入侵。如果中國海軍仍然派遣兩棲艦隊,台灣海軍倖存的艦艇將進行決戰,防止解放軍登陸。」{Shang-su Wu, The Defence Capabilities of Small States: Singapore and Taiwan’s Responses to Strategic Desperation (Singapore: Palgrave Macmillan, 2016): 第122頁。|註 166}。

不過,由於台灣在中國長程反介入武器範圍內,這一計畫不太可行。台灣的水面艦艇很容易受到彈道飛彈、水雷和潛艇的攻擊。事實上,中國飛彈的射程已經增加到連台灣以東也不再是台灣海軍的避風港。此外,台灣海軍面臨著與空軍同樣嚴重的預算限制,只能負擔數量相對較少的高端傳統海軍載台。一樣地,這種限制讓中國作戰計畫單位更容易鎖定目標。中國更容易追踪、定位、標定和摧毀這個數量較小的艦隊。總之,中國的長程精準打擊能力,再加上台灣傳統海軍艦隊無可避免只能維持小規模,這意味著台灣的船艦在全面衝突中無法存活夠久,以有效地嚇阻對岸入侵。

充其量,台灣目前的造船計畫算是有抱負但不實際。在最糟糕的情況下,會因此鼓勵中國在衝突最初階段就擊敗台灣海軍,因而削弱了嚇阻力。這些投資與相關風險也不是在灰色地帶反擊中國所必須的。台灣現有的水面艦隊足以執行大多數海上灰色地帶入侵所需的監視、攔截和軍力展示任務。相比之下,運用先進的神盾級艦是「小題大做」。它們擁有的能力超過台灣「展示露臉」所需。較不先進且成本較低的船艦幾乎可以執行同樣的功能。

4.4 建議事項

我們提出四項建議來調整造船計畫,提供台灣反擊中國海軍挑釁的能力,同時騰出預算投資於在戰時更有效益的不對稱海上拒止能力。

這種再平衡並不意味著放棄所有高戰力兵力或完全將灰色地帶讓給中國。正如我們之前所說,傳統和新式的反入侵武器都可以繼續「抵制」灰色地帶的侵犯。我們一致建議台灣優化兵力結構,以抵擋最危險的侵略威脅,而非編組一支只為對抗灰色地帶作業的軍隊。然而,優化台灣海軍的反入侵戰力,並不意味著它就無法抵抗灰色地帶挑釁。此外,我們建議投資在技術上較無挑戰性的載台,如巡防艦和小型潛艇,讓台灣保有未來可佈署更高性能武器的能力,並透過漸進方式,降低這些載台的相關技術風險。我們建議現在適度投資在能力和能量上的改進,以解決目前最緊迫的國土防禦,同時保留改變戰略的能力,以因應未來如果中國挑釁的頻率和強度增加的情況。

暫緩潛艦國造計畫

暫緩潛艦國造計畫

乍看之下,潛艦載台似乎是台灣應對威脅的完美解決方案。在台灣政治界,現任和前任政府官員一直都將其列為首要任務。然而,他們也一致承認,台灣需要美國的技術援助才能實現潛艦國造計畫。問題是台灣從未建造過潛艦,而水下載台的建造和操作都會比水面艦來得具技術挑戰性。倘若有足夠的時間和金錢,台灣幾乎肯定可以佈署某種潛艦載台。然而,它的機會成本不容低估。台灣沒有多餘的時間和金錢,台灣需要投入潛艦國造計畫的時間和金錢,將嚴重限制台灣投資其他必要項目的能力{Wu, The Defence Capabilities of Small States, 第130頁。目前,台灣意圖在2026年完成第一艘潛艦,但要達成時間表並不容易。見 Franz-Stefan Gady, “India, Japan to Submit Design Proposals for Taiwan’s New Indigenous Submarine,” The Diplomat, 2018年7月12日, 摘自https://thediplomat.com/2018/07/india-japan-to-submit-design-proposals-for-taiwans-new-indigenous-submarine/。|註167}。

另一個問題是作戰方面。即使台灣設法建置生產8艘潛艦,這種戰力也不太可能顯著增強台灣的傳統(正規)嚇阻能力。中國將優先標定和摧毀所有8艘潛艇,任何停泊在港口的台灣潛艦都容易受到破壞和先制飛彈攻擊。而且潛艦也高度需要維護,維修週期意味著即使有早期預警,也很難一次出動所有8艘潛艦。接收到早期預警並出港的潛艦、以及已經在海上的潛艦,將成為中國海軍持續反潛作戰的目標。於是,台灣的作戰載台數量將不足以嚴重威脅入侵軍隊。這種約束限制了潛艦國造計畫實現嚇阻效果的能力。潛艦也不適用於應對灰色地帶挑釁。畢竟,潛艦最明顯的功能是要在執行戰鬥任務之前都不被發現。因此,潛艦國造計畫需要付出巨大代價,卻不見得能顯著增強台灣的嚇阻力。

臺灣台灣應該考慮生產成本更低,技術較不具挑戰性的半潛式艦艇和微型潛艇,而不是潛艦國造。建造更多這些船艇有兩個主要好處。首先,會讓台灣造船工業學習建造較不複雜的水下武器,這種作法讓台灣有能力構建一個未來更有希望成功的潛艦國造計畫,而不會在短期內將有限的國防資金投入到風險高的計畫中。其次,若著重於較不昂貴的水下武器,海軍可以採購更多的載台,用在可能遭入侵的海上航路,提高海上拒止能力。

增加小型水面戰艦投資,如巡邏艦和巡防艦

增加小型水面戰艦投資,如巡邏艦和巡防艦

台灣需要汰換老齡的水面艦隊。許多美國國防分析人士認為,台灣應該專注於建造一支飛彈快艇艦隊,而不是購買任何新的大型水面戰艦。然而,僅僅投資飛彈快艇也存在著問題。雖然飛彈快艇可以襲擾和攻擊入侵艦隊,但它們的航程有限,無法進行公海巡邏,也不適合大多數灰色地帶任務,例如攔截襲擾台灣商船的船隻。讓一艘微型飛彈船面對大它十倍的解放軍海軍巡洋艦,在觀感上非常不好,可能會打擊大眾信心與軍方的可信度。

然而,台灣在公海上無法與中國一較高下,即使購買任何大型水面戰艦,也仍然易受到中國長程反介入武器的攻擊。或許解決這一難題的最佳方法是台灣繼續建造匿蹤的沱江級巡邏艦。台灣海軍計畫部門可從建造和部署這個載台的經驗,迅速建立一個小型的2,000-3,000噸巡防艦級的戰鬥艦隊,並運用台灣本土生產的迅聯系統。這些巡防艦夠大,足以執行護送商船、巡邏、並維持海軍軍力展示,強調台灣的海上主權。此外,生產一支巡防艦隊亦將提供台灣國防工業工作機會。最後,台灣最終可以用「螺旋式發展」方式,將巡防艦載台擴大為更大、更有能力的艦隊變體,類似於歐洲設計。這樣的計畫可以作為發展水上艦艇長期路徑圖一部分。不過,台灣領導人不必在短期內做出決定,如果未來的情勢(和國防預算)發生變化,就能彈性因應。

暫緩神盾級驅逐艦計畫

儘管重組老邁巡防艦隊有其價值,但台灣海軍應該暫緩建造一艘10,000噸大型神盾級驅逐艦的計畫。與潛艦國造計畫情況一樣,台灣的造船業尚未證明具備技術能力,能以合理成本與時間下在國內生產這樣一個龐大而複雜的載台。再者,有限的預算箝制了台灣可以負擔的數量。這些缺點類似於潛艦國造計畫的缺點。鑑於中國反介入武器的射程與中國海軍的數量優勢,神盾級驅逐艦無法在對中國的戰爭中持續抵抗太久。台灣只能負擔得起有限的驅逐艦數量,反入侵防禦的作用微乎其微。最後,神盾級驅逐艦對和平時期的軍力展示任務根本是「大材小用」。

造船成本通常與噸位成正比,台灣建造一艘驅逐艦的支出大概可以用於建造至少四艘巡防艦。這四艘巡防艦各別的作戰能力可能較低,但比起單一載台它們在同一時間可出現在不同地方,使對手更難標定。繼續進行小規模的驅逐艦研發讓台灣保留選項,能夠在未來建置這種或類似的載台;同時,專注於較小型的水面戰艦,台灣將能快速地佈署大量載台、驗證造船工業生產複雜水面艦的能力、並在近期投資國內生產以實現政治承諾。在短中期,台灣現有的紀德級驅逐艦足可擔任象徵性的大型水面艦。

縮減或裁撤台灣兩棲部隊

在所有台灣海軍的專案與計畫中,老齡但數量眾多的兩棲部隊最沒有戰略意義,既無法阻止灰色地帶作業、也不能阻止對岸入侵。似乎沒有一個合理情況會導致台灣派遣兩棲部隊跨越海峽對中國進行攻擊。更糟的是,兩棲攻擊艦的設計是用做攻勢作戰,是兵力投射載台,具挑釁意味,中國可以因此聲稱台灣懷有修正主義的野心。

台灣的兩棲艦隊也造成巨大的機會成本。台灣維持和操作這些船艦所花的資金和人力,就無法用於研發和部署其他更實際、更不挑釁的戰力。可以肯定的是,兩棲艦艇可以提供災難防救和人道救援,還可以運輸軍隊往返於台灣外島。然而,其他各種不那麼昂貴且不具挑釁性的船隻也可以輕鬆執行這些任務。事實上,民用運輸船隻可以以更低的成本做到親善行動、支援部隊運輸,而且絲毫沒有挑釁意味。

台灣海軍不該維持十幾艘老舊兩棲艦艇及登陸艇—更別提投資新的大型兩棲艦隊—而應該重新考量將這些資源投入取得更先進的海上拒止能力。與此同時,裁撤傳統的兩棲載台會讓海軍陸戰隊無任務可執行。海軍陸戰隊需要新的任務,應調整為灘頭/海上的海岸防禦和濱海作戰,我們將在下一節詳細討論。

4.5 預估可節省的成本

詳細計算以上提案所能節省的成本,無疑相當困難。首先,台灣造船計畫中,許多載台的預計造價多是粗估的,而且大部分只在新聞稿中提及。雖然美國國會預算辦公室(CBO)和國會研究處(CRS)報告提供相對詳細的費用,但由於勞動成本的不同,美國造船成本並不一定適用於台灣。此外,美國的神盾驅逐艦或直昇機船塢登陸艦(LHD)的戰力配備也不一定和台灣版本相仿。最後,台灣的預計造價是針對尚未投入生產的載台(飛彈巡邏艦除外),並需要承受武器系統相關的成本增長{針對類似載台,比較台灣與美國的預估成本顯示,台灣的預估可能過度樂觀。|註168}。因此,下表列出台灣規劃成本和美、歐船艦的對應生產成本。

不同載台別的成本節省{U.S. Congressional Budget Office, “An Analysis of the Navy’s FY17 Shipbuilding Plan,” 2017年2月摘自https://www.cbo.gov/publication/52324;“Republic of China Navy,” Globalsecurity.org, 摘自 https://www.globalsecurity.org/military/world/taiwan.navy.htm;Jeremiah Gertler, F-35 Joint Strike Fighter (JSF) Program, Congressional Research Service 2018年4月23日摘自 https://fas.org/sgp/weapons/RL30563.pdf;和 Joseph Trevithick, “Taiwan Wants to Speed up Construction of Its New Missile-Toting Stealthy Catamarans,” The Drive.com, 2018年5月15日摘自http://www.thedrive.com/the-war-zone/20911/taiwan-wants-to-speed-up-construction-of-its-new-missile-toting-stealthy-catamarans。|註169}。{相較於美國核子攻擊潛艦,Utilized Type 214 的載台較類似。|註170}{這是實際成本而非估計,因為沱江級巡邏艦已經進入生產階段。|註171}

減少這些載台,理論上在人力和維持(或操作和維護)費用方面,也可以節省大量成本。將可減少:大型驅逐艦所需的人力、要購買和儲存的備件和燃料、以及岸上的基礎設施(包括強化和分散配置上述的燃料和零件庫存)。但是,由於兩個原因,這些預估節省未被納入。首先,沒有詳細的預算,就無法計算這些節省的支出;而且即使有,也很難按照個別載台或退役艦級估算成本。其次,我們並不預計國防人力或維持運作成本將全面下降。相反地,我們建議將上述大型載台釋放出的人力轉移到更多的小型載台上。如此,任何人力和成本節省幅度非常有限。

總之,我們相信可以透過暫緩潛艦國造計畫、神盾級驅逐艦和採購F-35B戰機,可以釋放大量資源。這些資源可用於購買大量巡邏艦、巡防艦、防空系統以及下一節要討論的不對稱防禦系統。因此,這些建議產生的任何「節省」都不會降低整體國防預算,而是有效地促成台灣軍隊現代化,並可信地嚇阻強大敵人。

第五章:嚇阻攻擊

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有能力讓試圖進攻的敵人付出極大代價,不論是透過拒止或懲罰,是任何嚇阻態勢的基石。截至今日,台灣主要重視高端、高能見度的載台,並假設國際社會、尤其是美國,在最壞情況發生時會介入台海衝突。如上述討論到的原因,我們認為這個假設是危險的。此外,儘管中國現在看似接受維持現狀,但中國的戰略盤算一定多少取決它如何看待台灣讓入侵者付出極大代價的能力。台灣若繼續過度投資於少量的昂貴先進載台,台灣將會持續處於質與量上的劣勢;差距越大,中國領導人就會越受鼓勵,透過武力解決「台灣問題」。

為了發展更有效的傳統(正規)嚇阻態勢,台灣必須毫無保留地檢討自己對中國的假設。 例如,在我們的訪談中經常出現三個假設, 每個假設都有問題。 第一個假設是中國不需要被嚇阻。 根據這種推論,中國領導人不願對台灣動武,他們更感興趣的是經濟發展與獲取權力。但問題在於,中國的算計會隨著時間而改變,所以台灣不能理所當然地認為中國只會繼續聚焦國內。台灣現在就必須做好能充分嚇阻中國的準備。

第二個假設是雙重的:假設美國將會介入,而且美國對台銷售最新的武器也對中國傳達出美國的決心。這個假設可能更危險,因為很難準確判斷美國會如何回應犯台的情況。美國長期以來一直採行「策略模糊」的政策。有些學者指出自2008年美國對台積極的軍售就是嚇阻的證據,有些學者則認為美國儘量避免直接的軍事介入{Scott Kastner, “Is the Taiwan Strait Still a Flash Point?: Rethinking the Prospects for Armed Conflict between China and Taiwan,” International Security, Vol. 40, No. 3 (2015/2016): 第54–92頁, 第73–74頁, 和第84頁; John J. Mearsheimer, “Say Goodbye to Taiwan,” The National Interest (March–April 2014), 摘自http://nationalinterest.org/article/say-goodbye-taiwan-9931;和 J. Michael Cole, “The U.S.-Taiwan security relationship in a time of transition,” Brookings Institution, 2017年9月6日, 摘自 https://www.brookings.edu/opinions/the-u-s-taiwan-security-relationship-in-a-time-of-transition/|註172。}

事實上,對於美國是否會為了台灣承受與中國發生核子衝突的風險,每個人都只是臆測。美國將如何回應就充滿不確定性,所以台灣的國防規畫者在建立台灣的嚇阻態勢時,不應該假設美國能夠—或將會—介入。

第三個假設是最先進的戰機巡邏領空,能強化人民作戰的決心。民意調查已顯示,即使要阻止中國統一台灣,超過30%的台灣人民認為仍不應動用軍力。如同上章的討論,沒有證據顯示台灣的戰機將有能力在軍事衝突中起飛{Sean Lin, “Taiwanese willing to fight China,” Taipei Times, 2018年4月20日, 摘自http://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2018/04/20/2003691661|註173。}

然而,或許是更準確的,有些官員指出中國的恐懼是嚇阻的主要來源。 訪談期間,有一些政治、軍事和學術界領袖表示,中國政府官員是自我嚇阻的,因為他們害怕長期、曠日持久的衝突及其所造成的不確定性。 畢竟,與台灣的軍事衝突拖延得越久,美國就越有可能介入。受訪者還表示,中國領導人也可能擔心大量傷亡所導致的國內動盪,特別在一胎化政策下,許多中國家庭更無法接受親人傷亡。 考慮到這一點,以下討論的重點是延長任何潛在的衝突,並提高入侵部隊的傷亡率。 理想情況下,這些建議、搭配著向中國有效發出的信號,可以降低衝突的可能性。

我們再次建議台灣調整其軍備投資:著重作戰能力,即便這種轉變會限制台灣在灰色地帶反制中國挑釁的能力。我們認為比較合理的作法是,台灣接受和平時期的灰色地帶風險,因為這種能力不會嚇阻中國入侵。當然,如先前章節所述,台灣無法(也不應該)完全放棄所有的高端海空載台,因為這些載台仍有助於對抗中國最可能的各種威脅{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註174。}  然而,我們相信在這個領域,台灣可做到「事半功倍」。削減潛鑑國造(IDS)、神盾級水面艦與兩棲運輸艦的投資,可以挪出更多資源,投資真正的不對稱戰力。最終,嚇阻最壞情況的侵略,對台灣是最有利的,即使這意味著要接受更多的灰色地帶挑釁。相反的,一個為灰色地帶威脅所設計的軍隊,一旦面臨入侵,將會格外地脆弱。

除了強調作戰能力勝於灰色地帶能力以外,我們認為台灣應著重於取得一套特定的武器,並發展一套特定的策略來使用這套武器。具體而言,我們認為台灣應著重投資在非傳統的兵力結構,並以不對稱的方式運用兵力。我們將這種方法稱為「彈性的縱深拒止」(elastic denial-in-depth);它的基礎是非傳統的層次式兵力態勢,強調四個拒止區域:海、陸、空、民(社會)。在空中和海上,台灣應該專注獲得大量、相對低成本,專責的反入侵戰力。在陸上,現役軍隊和經過任務調整的陸戰隊應該準備長程海岸防禦、逆襲、以及轉進作戰之任務。最後,我們建議台灣應開始認真規劃社會上的全民拒止。實際來說,台灣應該重整其大規模後備部隊,藉以在都市、森林與高山地區執行持久的叛亂作戰。

雖然這個「彈性的縱深拒止」策略主要是為了嚇阻對台入侵,但上述建議的能力也將有效防止台灣的外島被佔領。中國試圖佔領外島的舉措,會導致危機升級,但中國有可能會為了侵台準備而這麼作,或是為了向台灣政府施加政治壓力。最終,這些外島仍將是容易受到攻擊的,而且都在中國「反介入與區域拒止」(A2/AD)範圍內,所以用分散、不對稱的防禦(與建議台灣本島相同)強化外島,讓任何可能的入侵都要付出代價,這會把台灣嚇阻這種土地佔領的能力最大化。很重要的,我們也要記住,失去外島並不會對台灣造成存亡威脅。

雖然台灣已經持有這種多層次、不對稱且非傳統作戰所需要的各種能力,但目前尚未在一個全盤的整體戰略下佈署。這些能力不僅包括機動式防空系統和防空飛彈發射器等傳統兵力,還包括3D列印和無人機等變革性技術,以及後備指揮部的全面重組。

5.1 空中拒止:第一地帶

二十年來美國的國防專家一直警告台灣,不能再預期可以用對稱方式在空中反制中國{William S. Murray, “Revisiting Taiwan’s Defense Strategy,” Naval War College Review, Vol. 61, No. 3 (2008): 第1–27頁; 和 Shambaugh, “A Matter of Time”。|註 175。}中國軍事能力持續提升。二十年前,中國飛彈的公算圓誤差(CEP)是300公尺,但現在已縮減到40公尺{Michael O’Hanlon, “Why China Cannot Conquer Taiwan,” 第57頁; 和 Lostumbo et al., Air Defense Options for Taiwan, 第16頁。|註 176。} 一樣地,中國其中一款第五代戰機(殲-20)很快會達到初期作戰能力(或是已經達到了)。據報導,中國第二款的第五代戰機(殲-31)已有兩架原型機。{China Power Team, “Does China’s J-20 rival other stealth fighters?” China Power, 2017年2月15日, 摘自https://chinapower.csis.org/china-chengdu-j-20/;和 Andrea Gilli and Mauro Gilli, “Military-Technological Superiority: Systems Integration and the Challenges of Imitation, Reverse-Engineering and Cyber Espionage,” International Security (即將出版)|註 177。}

為了要繼續提供可信的嚇阻,並被外界視為能在自己的領空進行對抗,台灣必須投資並強化地對空飛彈戰力。

不論是質量或數量,中國已經擁有勝過台灣的優勢。從數量上看,中國空軍擁有的飛機數超過台灣空軍。質量上,中國空軍目前服役的戰機已足以比擬台灣空軍,而第五代戰機的發展將讓中國取得優勢。由於兩岸軍力差距日益拉大,專家開始認為台灣的空中防禦挑戰是「全世界最困難的挑戰之一」,而且「中國的飛彈愈來愈有可能關閉台灣機場」,解放軍也有能力摧毀台灣的戰鬥機機隊或迫使機隊撤到地下基地{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第xi頁和第11頁;和 Thomas Mahnken, Asia in the Balance: Transforming U.S. Military Strategy in Asia (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 2012): 第11頁。關於無人駕駛飛行器(UAV)的威脅,台灣應繼續監控中國相關計畫的發展,以及中國使用無人駕駛飛行器(UAV)的戰術、技巧與程序。然而,目前中國尚缺乏能確實用無人駕駛飛行器(UAV)攻擊台灣的能力。此外,中國情監偵(ISR)的無人駕駛飛行器(UAV)也仍容易受到台灣電磁抗擾技術的影響。相較於中國軍力各領域對於台灣的威脅,無人駕駛飛行器(UAV)尚不構成存活威脅,也因此台灣只要監控其發展,但不需要將其視為第一優先。見, 例如 Michael Chase and colleagues, Emerging Trends in China’s Development of Unmanned Systems (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015), 第6-8頁和 Ian Easton and colleagues, Transformation of Taiwan’s Reserve Force (Santa Monica: RAND Corporation, 2017), 第55–56頁。 並見 The Institute for Strategic Studies, The Military Balance 2018 (Abingdon, Oxfordshire: Routledge, Taylor & Francis Group, 2018), Chapter 6, 其排除了將無人駕駛飛行器(UAV)視為台灣當前重大威脅的決策。|註 178。}在高度對峙的衝突中,台灣的戰鬥機即便能免於第一波攻擊,接著也可能會成為單向飛彈,因為可能已經失去可供補給、加油、回充彈藥的空軍基地。 蘭德學者悲觀地指出,「為了要繼續提供可信的嚇阻,並被外界視為能在自己的領空進行對抗,台灣必須投資並強化地對空飛彈戰力。」{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第xi頁和第xxiii頁。|註 179}相較於15年前發佈的報告,這份2016年的評估更加令人擔憂{2000年,針對擊敗中共空中攻擊,蘭德智庫對台灣有「合理程度的信心」,並描述中國潛在侵台有「很高的機率會失敗」。見 David Shlapak, David T. Orletsky, and Barry A. Wilson, Dire Strait? Military Aspects of the China-Taiwan Confrontation and Options for U.S. Policy (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2000): 第xvi頁和第30頁。|註 180。}

迄今為止,台灣防衛空域、對抗侵略的策略在很大程度上仰賴於400多架的第三代和第四代戰鬥機機隊。這種以戰鬥機為中心的作法耗費高昂代價。首先,有人駕駛飛機當然需要人力。台灣將近一半的國防預算已用於支付人力成本。作為比較,美國軍方則是將大約四分之一的預算投注在人力{Congressional Budget Office (CBO), Costs of Military Pay and Benefits in the Defense Budget (Washington, D.C.: CBO, 2012): 第1頁;Shang-su Wu, “Taiwan’s All-Volunteer Military,” The Diplomat, 2013年12月25日摘自https://thediplomat.com/2013/12/taiwans-all-volunteer-military/;和 Lostumbo et al., Air Defense Options for Taiwan, 第23–24頁, 第26頁, 和第30頁。|註 181。}其次,台灣將近13%的國防預算都用在維運現有戰鬥機機隊{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第26–30頁和第91–95頁。|註 182。}採購建置足夠數量的第五代戰鬥機機隊會對台灣的國防預算造成很大的壓力,可能會影響其他軍事投資或提高國家負債。最近通過的年金改革,包含刪減軍人年金,顯示即便要維持現有不到GDP 2%的國防預算,政府都已經面臨相當的財政壓力了{“Taiwan passes bill to cut veterans’ pensions that sparked violent protests,” South China Morning Post, 2018年6月21日摘自 http://www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2151812/taiwan-passes-bill-cut-veterans- pensions-sparked。|註 183。}

台灣要建立更大的機隊,勢必要增加國防開支的GDP佔比。第三,台灣的戰鬥機機隊,極其容易遭到中國長程、精確打擊武器的攻擊。研究顯示,240枚至360枚的短程彈道飛彈就可以遏制公開停放在台灣十座空軍基地的所有飛機,而中國目前至少擁有1,000枚至1,200枚的此類飛彈{OSD, Military and Security Developments, 第95頁。|註 184。}中國只要用五架SU-30戰鬥機,全都裝配10顆精確導引彈藥,就可能摧毀幾乎所有停在空軍基地強化機堡內的戰機(但不包括兩座山中基地){Lostumbo et al., Air Defense Options, 第xiii頁。|註 185。}

5.2 建議

以下建議旨在讓整體防空拒止策略能發揮最大效果。然而,第一與第二項建議可分開實施。

修改防空「戰術、技巧與程序」

台灣可以改變地對空飛彈的運用方式,更有效地延長任何潛在衝突,從而增強嚇阻。舉例來說,台灣應該放棄用地對空飛彈進行區域防禦任務。區域防禦需要預先佈署設備、並長時間開啟雷達,以便定位、鎖定並摧毀入侵的飛機或飛彈。這種作法使得地對空飛彈陣地及雷達很容易遭到反偵查與先制攻擊。因此,像是愛國者3型的防空系統,很可能在相當短時間內就遭中國摧毀。

我們認為應重新分配地對空飛彈部隊,進行逆襲任務{Lostumbo et al., Air Defense Options for Taiwan, 第xiv頁。|註 186。}這種運用概念意味著地對空飛彈的雷達只會在相對短的時間內開放,讓同一陣線的陸軍部隊有機會針對入侵部隊進行調動{Ibid., 第13頁和第59頁。|註 187。}我們所預想的情境如下。軍事危機一旦發生、飛彈攻擊開始時,愛國者3型系統並不會按照傳統作業方式攔截來襲飛彈;而是之後再啟動,攻擊那些要支援兩棲登陸部隊的中國戰機{Ibid., 第57頁。|註 188。}這項策略的邏輯在於:修改防空任務與相關防空「戰術、技巧與程序」的成本較低。若適當透過軍事演習,向中國傳達信息,可進一步嚇阻中方,因為這些變革會更有可能促成拖延戰。

我們了解將地對空飛彈從區域防禦轉向逆襲任務所帶來的風險。在入侵的攻擊階段,台灣將無法攔截這麼多的彈道飛彈,但關鍵的逆襲能力將更能存活下來。存活能力提高應歸因於防空「戰術、技巧與程序」的改善,間歇性地使用地對空系統的雷達。然而,若台灣人民並沒有為此可能性作好準備,則可能會誤以為政府要放棄、或者無法保護台灣免於飛彈攻擊。台灣政府必須在衝突尚未發生前,就儘早溝通飛彈防空在任務與態勢上的轉向。

大幅增加地對空飛彈庫存

根據一份蘭德報告,強調地對空飛彈防禦(勝於有人駕駛的戰鬥機)可以讓台灣更有機會成功反制中國的入侵{Ibid.。|註 189。}這項建議包括修改「戰術、技巧與程序」(如先前建議),並建置更大量、更多元的飛彈庫存。這也涉及適當地整合不同的武器系統,讓這些系統不只是作為整體防空網絡的一部分,而且當飛彈或網路攻擊癱瘓整個網絡時,這些系統還能個別作戰。數量上顯著提升的系統包括愛國者3型陣地與攔截器,與地面發射的AIM-120與AIM-9X飛彈{Ibid., 第28頁。|註 190。}關鍵在於善用最新科技,整合這些武器資產。其中一項可能性是美國陸軍的整合空中與飛彈防禦戰鬥指揮系統(Integrated Air and Missile Defense Battle Command System, IBCS),以網絡為核心,串連各個系統,可以同時整合不同載台感測器的數據,不論是哪個武器系統偵測或追蹤到攻擊,都可由這個指揮系統依據決定,針對該威脅,要從哪個最合適的飛彈系統進行回擊{見 Jen Judson, “Growing mission for future Army battle command system accounts for delays,” Defense News, 2018年3月2日摘自https://www.defensenews.com/land/2018/03/02/growing-mission-for-future-army-battle-command-system-accounts-for-delays/|註 191。}

減少戰鬥機數量

戰鬥機庫存可以挪出更多所需資金,購置能造成中國軍力更大傷亡的武器系統。

降低戰鬥機庫存可以挪出更多所需資金,購置能造成中國軍力更大傷亡的武器系統,並延長衝突。據美國國防專家指出,若中國今天武力犯台,台灣戰機最多只能撐一到兩個月,而且未來的情況將更糟。中國第五代戰鬥機正準備全面投入作戰行列,導致台灣戰機在衝突早期就可能無法發揮功能。甚至還有人提議,認為現有戰機機隊應縮減到50架改裝翻新的F-16戰機,用原本投入戰機的資源購置大規模的地對空飛彈系統{Lostumbo et al., Air Defense Options, 第xix頁、第 xxi頁和第 31頁。|註 192。}

5.3 海上拒止:第二地帶

兩棲攻擊仍然是對台灣生存的最大威脅。雖然中國有能力透過空中和飛彈攻擊,封鎖或懲罰台灣,這些選擇並不會對台灣造成生死威脅,只有入侵和佔領才會徹底威脅到台灣作為一個獨立國家的生存。有效佔領需要運輸上萬名地面部隊,這需要海上的快速移動。即便共軍侵台看起來不會在近期內發生,一套負責任的防禦戰略應該發展出方法,能夠獨立嚇阻未來最糟狀況的攻擊。中國要侵犯台灣,解放軍海軍必須先控制台灣海峽;若無法制海,解放軍海軍有限的兩棲艦艇與部隊,在運送通過台灣海峽途中,非常容易受到攻擊{OSD, Military and Security Developments, 第76頁。|註 193。}中國正在壯大海軍,所以台灣無法冀望能附近海域或自己的領海內維持制海權。

好在要反制入侵艦隊,台灣不需要維持海上控制。台灣的任務更簡單,只要拒止中國海軍制海即可。不像空中拒止的挑戰,海上拒止更容易,主要是以下兩個原因。首先,台灣海峽的天候、海流、潮汐、水文以及地形,再加上台灣掌控的外島就位在中國最有可能侵台的路徑上。歸結這些因素,共軍兩棲軍隊要穿越台灣海峽會是重大挑戰{關於跨海峽兩棲作戰規畫的挑戰之討論,參考 Easton, The Chinese Invasion Threat, 第143–193頁。|註 194。}再者,中國根本沒有兩棲實戰經驗。共軍侵台,將是繼二戰盟軍登陸諾曼第(代號「大君主行動」)以來,最大規模的兩棲登陸作戰。「大君主行動」的成功不但歸因於上述所有因素的配合,而且盟軍早在1944年的數年前開始,就累積許多小型兩棲登陸的經驗。

台灣應從大型水面艦轉向另一種戰略,改以仰賴眾多、分散的戰力。

採用彈性、分層的防禦作法,為了拒止中國海軍在海上的橫行無阻,台灣應從大型水面艦轉向另一種戰略,改以仰賴眾多、分散的戰力,能倖存於中國先制攻擊,並讓入侵艦隊付出無法接受的代價{OSD, Military and Security Developments, 第76–77頁和第81頁。|註 195。}採用彈性、分層的防禦作法,在敵軍穿越海峽的每個階段,台灣軍隊都削弱消耗任何入侵戰力。第一層包括長程精密武器,以及相對便宜、消耗性的「自殺」無人機,可以在兩棲艦艇裝載部隊時,攻擊兩棲艦艇。第二層應包括機動式空中、陸上、海上和海底載台,當兩棲艦艇試圖穿越受限制的海峽時,這些載台可以攻擊中國海軍脆弱、裝載著部隊的兩棲艦艇。第三個拒止層應以水雷為主。因為台灣的地理和水文,任何入侵艦隊都只能朝向數量相對有限的著陸區域。台灣可以使用飛彈快艇、微型潛艇和無人機,建立消耗性的水雷網絡。

不同於仰賴海上決戰或試圖控制台灣海峽,採行彈性的縱深拒止戰略時,台灣的現役部隊需要採用多重、互為重疊的武器,藉以鈍化和損耗入侵兵力,並同時保持足夠彈性,因應任何載台或能力的喪失。運用這種分層海上拒止戰略,台灣可以阻止中國把兩棲攻擊視為可行政策選項,從而移除中國構成的存在威脅{Shlapak et al., A Question of Balance, 第119–120頁。|註 196。}

5.4 建議

採購更多反入侵襲擊艇與船上反艦飛彈

台灣已經擁有一定數量的飛彈快艇,而且據報導,台灣即將再購入60艘小型的匿蹤飛彈艦艇。這是重要的第一步,但我們建議海軍購入並建立更多不同大小與款型的飛彈艦艇。再結合一些小型水面戰鬥船艦,例如先前提到比較大型卻不容易被偵查到的沱江級巡邏艦,數量龐大的飛彈船隊可以加劇敵方標定目標的難度,也因為成本較低,有助於台灣逆轉成本曲線。這些飛彈艦艇也可以成群攻擊入侵艦隊{Keoni Everington, “Taiwan Navy begins research into fleet of 60 stealth mini-missile boats,’” Taiwan Times, 2018年1月24日摘自https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3348868;和 Gholz, “No Man’s Sea,” 第11頁。|註 197。}

研發並建立半潛船、微型潛艇與水下無人機

研發並建立半潛船、微型潛艇與水下無人機

要反制台灣海峽有限地區內的入侵,台灣並不需要全尺寸的柴油潛艇。而且因為台灣的預算只能購買8艘此款潛艇,中國將優先摧毀這8艘潛艇,這些潛艇反而會成為任何入侵狀況的累贅。

能力較弱的半潛船或微型潛艇等載台,可有效執行反水面作戰,當作機動式水雷或飛彈發射載台。 另一個好處是每個載台的成本都遠低於多功能的柴油潛艦。 半潛船、微型潛艇和水下無人機也比飛彈快艇更匿蹤,更有機會能成功穿透入侵艦隊的護航屏幕。這些載台利用其他如飛彈艦艇或陸基反艦飛彈等發射系統的目標獲得資訊,可用來攻擊兩棲船艦,或作為先遣偵查。同時,發展這些系統也有助於台灣的水下工業發展,並縮短未來潛艦國造的學習曲線。

5.5. 陸上拒止:第三地帶

在彈性的縱深拒止策略中,台灣的地面部隊不應等到入侵部隊接近陸地才加入戰鬥。反之,台灣的現役地面部隊應該在入侵艦隊仍遠在海上時,就展開攻擊。因此,我們的戰略設想是第一層的地面防禦應該要與最後一道海軍防禦重疊。更準確地說,我們設想地面部隊的特種部隊,帶著移動式的反艦飛彈,在入侵艦隊正奮力穿過台灣半潛船、微型潛艇與水下無人機所快速鋪設的雷區時,開始鎖定入侵艦隊。若有入侵艦艇順利存活下來,接著就要迎戰台灣的地面作戰部隊。然而,就像空中和海上的部隊,台灣的地面作戰部隊應把重點放在拒止入侵者的控制,而非控制陸域。這意味著台灣士兵不應「固守並作戰」到最後一兵一卒,儘管無人武器系統當然也可以扮演這個角色。 在彈性的縱深拒止策略觀念中,並沒有所謂的「主要抵抗線」。我們認為沒有殊死戰的必要,因為消耗戰中不應該特別側重某一個戰場。台灣的現役地面部隊應該讓入侵者付出代價,然後一旦地面部隊無法防守,就撤回到後續作戰位置,而且應盡可能不斷重複這個過程。透過這種方式,這個作戰概念強調彈性,讓解放軍部隊沒有機會在決定性的會戰中摧毀大批防禦部隊。要贏得不對稱戰爭,不是靠自己的士兵捐軀,而是讓敵方傷亡。

5.6 建議

台灣海軍陸戰隊的任務調整

台灣海軍有10,000名兵力,分成3個旅,並有超過200個兩棲突擊載具(AAVs)。 國防部應該讓海軍陸戰隊放掉兩棲攻擊能力,重新將海軍陸戰隊定義為台灣最卓越的反兩棲戰力。任務調整的海軍陸戰隊將專責激浪區的防禦行動 ,激浪區是海灘與台灣海峽的交界地帶,讓台灣更有機會贏得台灣國防官員所稱的「濱海決勝」{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註 198。}這支新的海軍陸戰隊,不是裝配兩棲突擊載具和兩棲裝備,而是裝配上述提到的新型不對稱海岸防禦。他們將與海軍和空軍合作,攻擊海岸上的兩棲艦艇,然後協助陸軍攻擊要登上海灘的登陸艇和登陸部隊。這項建議看似激進,但讓海軍陸戰隊從攻擊性軍力轉為防禦性軍力,這是專為嚇阻穿過台灣海峽的侵台攻擊所設計的{IISS, The Military Balance 2017, 第332頁。|註 199。}海軍陸戰隊任務調整本身無法節省費用,但淘汰相關的兩棲艦艇則可大幅節省開支。我們並非建議一定要縮減海軍陸戰隊的總體規模,不過我們建議海軍陸戰隊放棄一些現有軍備,任何移除兩棲攻擊裝備所節省下來的資源,都可能轉移購買新的海岸防禦裝備。這項建議不是要節省開支,而是重新配置資源,從目前兩棲攻擊任務轉向海岸防衛,更貼近彈性的拒止戰略。

建立台灣海峽指揮部與控制架構

任何反入侵作戰都是跨多重領域,因為涉及運用海上資源、空中資源和陸基防禦。為了將台灣的有限資源最大化,很重要的能力來自不同軍種的同步作業,如利用某一載台的偵測數據,來運用、支援另一軍種的射手。

為了優化台灣的反入侵反應,國防部應該建立一個專門針對這種戰爭型態的台灣海峽戰區指揮部。這個指揮部會整合不同的軍種能力,發展出針對指管通資情監偵(C4ISR),具彈性與韌性的網路架構,把指揮管控能力最大化,並在持續受動能與非動能攻擊下,優化目獲與標定。同樣重要地,這個指揮部會負責發展反入侵嚇阻的態勢,以及傳達防禦能力的方式,藉以強化嚇阻。

購買更多機動式、陸基反艦飛彈,並發展多領域應用準則

台灣現有能力覆蓋台灣海峽的移動式陸基反艦飛彈存量相對較少。國防部應購入更多此類武器。個別反艦飛彈可能會遭到攔截或在發射前被摧毀,但個別反艦飛彈的單價,即便相較於最小型戰艦,仍便宜許多;可建造足夠數量並加以適當隱藏、偽裝和佈建,足以嚴重威脅受制於台灣海峽和登​​陸區地形的入侵艦隊{Shlapak et al., A Question of Balance, 第113–115頁;以及2018年1月15日在台北與國防部資深官員的訪談。|註 200。}台灣現有反艦飛彈最遠射程為150公里,應足以為嚇阻台灣海峽中線上最逼近台灣的船艦{Missile Defense Project, “Missiles of Taiwan,” Missile Threat, Center for Strategic and International Studies, 2018年6月14日出版,2018年6月15日最新修訂,摘自https://missilethreat.csis.org/country/taiwan/。|註 201。}當然,台灣必須額外投資購置指管通資情監偵(C4ISR)資源,提升目獲與標定的能力。無人機和立方衛星(cubesat)科技是取得目標尋獲、追蹤和終端指引能力的低成本選項。台灣海峽戰區指揮部也應該協調聯合作戰準則和相關「戰術、技巧與程序」,讓陸軍、海軍和陸戰隊能以分散、重疊和協調的方式運用反艦飛彈,「削弱」逼近的兩棲艦隊。

發展不對稱的海岸防禦

面對中國傳統軍力優勢,加上中國持續提升的精準打擊系統(能瞄準海灘防禦定點),台灣必須投資低成本、可存活的作法,抵抗兩棲攻擊。因為台灣的地理限制,任何兩棲攻擊能登陸的海灘非常有限,這些抵抗部隊可以事先安置在隱蔽地點,隨時待命。一旦任何入侵艦隊穿越海峽,就會遭到先進海上水雷和近岸飛彈攻擊,從三腳架發射的地獄火飛彈(最大射程達8公里)到肩射反坦克非彈(最大射程達2公里)。相較於機動式陸基反艦飛彈,這些近岸飛彈體積更小,更容易佈置和偽裝,但仍能執行擊毀海上的船艦。當兩棲艦隊被迫靠岸,好讓入侵部隊登陸時,這是兩棲艦隊最容易被攻擊的時候。台灣應迅速運用這些目前已驗證的能力{Shlapak et al., A Question of Balance, 第113–115頁; Wu, The Defence Capabilities of Small States, 第72頁;和 Gholz, “No Man’s Sea,” 第13頁。|註 202。}雖然台灣正爭取向美國購買M1A2艾布蘭主戰車,但我們建議不要過度仰賴裝甲車進行海岸防衛任務{Gavin Phipps, “Taiwan Seeking to Buy M1A2 Abrams MBTs from US,” Jane’s 360, 2018年9月21日摘自https://www.janes.com/article/81684/taiwan-seeking-to-buy-m1a2-abrams-mbts-from-us。|註 203。}中國一定要先取得台灣海峽與登陸海灘(甚至整個島嶼)的制空權,才會讓登陸部隊上岸。即便台灣的裝甲部隊能在入侵攻擊階段存活下來,裝甲部隊接著仍會是解放軍情監偵(ISR)與地面攻擊的優先目標;再加上解放軍特種作戰部隊與雙面間諜破壞的風險,裝甲部隊的存活與否其實充滿不確定性。最好還是仰賴偽裝成貨櫃車的移動式發射器,並利用機動的小型徒步與摩托化步兵部隊。

投資3D列印、無人機與自動化武器

投資3D列印、無人機與自動化武器

雖然我們不建議台灣投入大型武器製造,例如國造潛艦或神盾驅逐艦,但台灣應投資一些更有抱負、可能逆轉成本曲線的能力。台灣應重視台灣微算電機、工程與製造產業已具備生產利基的不對稱戰力,而且這些企業也能透過生產這些技術而獲益。比如說,3D列印;空中、水下和地面戰鬥無人機;以及自動化武器,如遙控機槍。3D列印的無人機價格低廉,容易在分散位置製造,也利於大量製造。已經有許多實例作法,可以在這些無人機上配備爆炸物,抵禦先進的海、陸、空戰隊。雖然用「集群無人機」遠距離對抗機動部隊仍停留於期望,但這種能力應可在近期趨於成熟,到時候就可以在已知登陸地帶,事先安置並攻擊沿海地區的登陸艦艇。台灣具備產業能力,也有戰略需求、需要發展出符合成本效益的反入侵嚇阻能力。台灣有很多的優勢,可善用這些能力,藉此抵消中國日益增加的傳統軍力優勢{T. X. Hammes, “The Future Of Warfare: Small, Many, Smart Vs. Few & Exquisite” War on the Rocks, 2014年7月16日摘自https://warontherocks.com/2014/07/the-future-of-warfare-small-many-smart-vs-few-exquisite/。|註 204。}

在地面部隊訓練和準則中,優先重視彈性的縱深拒止

台灣目前的作戰準則是讓現役地面部隊在登陸海灘上與海灘周圍發動高度傳統、對稱的防衛。透過備妥的態勢和積極的逆襲,目標是「灘岸殲兩棲入侵軍隊」並擊退仍在降落區內的空降兵力{Easton, The Chinese Invasion Threat, 第229頁|註 205。}唯有當解放軍的空中與飛彈攻擊導致海灘協同防禦無法形成,台灣的地面部隊才會退回到預備的防守線,轉而採取長期消耗抗戰{Ibid., 第231-232頁。|註 206。}

基於兩個理由,我們認為針對灘岸殲敵進行作戰規劃和培訓,其實是不當運用時間,而且很危險。首先關於有效訓練,台灣地面部隊應把主要時間用在準備最有可能遇到的戰爭型態。每花一個小時訓練傳統、對稱的海灘和登陸防禦,就減少一個小時學習如何進行撤退作戰。 對於彈性拒止戰略而言,撤退作戰很關鍵,而且不是部隊能夠快速學習領會的能力。相較於靜態防禦,撤退作戰更難協調,在難度與挑戰度上,與移動式防衛和逆襲不相上下。要執行撤退作戰,需要嚴謹的心理紀律。指揮官必須向敵方退讓,若缺乏紀律,原本有組織的軍隊就變成潰散撤軍。撤退作戰也必須要精準指管,因為部隊要在敵方戰火下向後方撤離。但如果執行得當,一系列無休止的撤退作戰可以保證延長衝突數週甚至數月。

第二個原因涉及訊息的傳達展現。現有準則弱化了嚇阻力,因為讓解放軍的傳統對稱性軍力佔上風。我們同意,灘岸殲敵通常比發動懲罰性的消耗戰更好,但這不是台灣地面部隊可以有的選項。中國部隊要登陸,一定要先取得制空權。台灣空軍一定會保留部份戰鬥機軍力,藏在山洞,作為海灘上決戰的準備。然而,由於台灣只能仰賴有限數量的高端先進載台,解放軍的作戰計畫人士一定多少掌握著決戰時刻台灣空軍所能啟動的戰鬥機數量。解放軍空軍一定準備好要對抗,並勢必阻止台灣戰鬥機干預登陸行動。台灣失去制空權,意味著早在解放軍陸軍搶灘以前,原本準備好的防衛態勢早就失效或被壓制了。更壞的情況是,解放軍攻擊戰機將擊潰裝甲部隊與補給部隊,這兩者對於移動式防衛與逆襲行動都是非常關鍵的。一旦中國部隊決定登陸,長期消耗戰可能就是台灣的唯一選擇。要保證這場消耗戰盡將無止無盡下去的最好方法,就是表現出彈性,包括透過讓入侵部隊付出代價、拒絕決戰、並進行一系列永無休止的撤退作戰。當然,真正的目標是嚇阻中國入侵。

因此,台灣必須利用訓練和準則,清楚地展現地面部隊將對入侵軍隊所採取的行動。台灣目前海灘上決定性防衛的準則卻釋出相反的訊息。事實上,面對所有可能的防禦計畫,解放軍領導最偏好的可能就是台灣在入侵登陸最一開始的階段就將大部分的軍力投入決戰,這樣共軍就可以從空中擊毀。

為準備彈性的縱深拒止作戰行動,台灣的地面部隊在訓練和裝備上應強調:

獨立、小型部隊行動:在沒有取得制空權前,解放軍是不會企圖登陸的。一旦取得台灣上空與週遭的制空權,解放軍空軍的攻擊戰機與無人機就會毫無保留地攻擊台灣地面部隊。目標越大,而且該目標擁有的裝甲砲彈越多,就越會被解放軍鎖定。為了提高存活率並增加解放軍空軍瞄準的難度,台灣的地面部隊應盡可能以最分散、最小的單位行動。因此,連隊、甚至是排隊,都需具備相關訓練、裝備與授權,以便在戰場上獨立行動。營隊以上的單位很可能在行動前就已經被殲滅了。

高機動性:中國空軍的首要目標是瓦解台灣預備好的防禦衛態勢,並摧毀重裝甲與軍械庫。台灣的海岸防禦部隊必須存活夠長的時間,才能打擊入侵艦隊,也因此在攻擊前的轟炸時,海岸防禦隊必須能持續「移動並射擊」。同樣地,陸上防衛部隊也要在山洞、隧道與其他藏匿地點中待命,最後一刻才立即投入行動。不論如何,台灣都需要投資遠比現在更多的輪式運輸工具,才能在戰場上運送大量軍隊。雖然好像有違直覺,但例如卡車和吉普車的輪式車輛,會比大型武裝車(戰車、裝甲運兵車等)來得更有效。輪式車輛更輕、更快,而且機動性比裝甲車高。相較於裝甲車,輪式車輛對於解放軍的威脅看起來比較小,所以解放軍空軍也比較不會把輪式車輛視為目標。相較於裝甲車,台灣可以購買更多的輪式車輛,藉此可以運送更多的地面部隊,也可以對中國空軍造成更大的標定挑戰。當然,台灣還是可以善用現有的裝甲車,作為強化掩體或誘餌,轉移解放軍空軍戰機與無人機對於真正防衛兵力的注意力。

迅速、有彈性的協調:當然,彈性的縱深拒止行動會對台灣的指管通資情監偵(C4ISR)能力造成莫大的負擔。事實上,台灣的政治與軍事高層領導人可能要接受更高程度的分散化自治權,遠超過他們向來所習慣的。

多重領域、聯合火力整合:最後,台灣的地面部隊需要集中聯合火力到可能的最小作戰單位。獨立機動部隊將需要自己的指管通資情監偵(C4ISR)資源、無人機、火砲(如迫擊砲)、防空(如便攜式防空系統MANPADS)和反裝甲(如標槍反坦克飛彈)。這些資產必須「內生」(即永久嵌入)在前線單位。反之,傳統方法是將這些資產集中和保留在營、旅和師級單位,這會導致令人無法接受的高風險,因為中國空軍可以現地摧毀或在運輸過程中,將其攔截。此外,台灣的小型部隊指揮官必須準備好跨多重領域地使用武器。例如用反裝甲武器對抗登陸艇、便攜式防空系統對抗飛機、甚至是用電子戰資產對抗解放軍指管結點。一樣地,要讓連指揮官或排指揮官準備好進行多重領域行動,對台灣地面部隊是項重大挑戰。這不是一蹴可幾、能拖延到最後一刻的工作。

5.7 社會拒止:第四地帶

最糟的情況是,地面拖延戰無法嚇阻中國入侵。中國仍決定要攻擊,並投入長達數月所需的戰力。但不論中國佔領多少地面空間或控制空域,它可以完全控制台灣人民,中國還是無法達到其真正目標—掌握實質政權。而這也就是台灣可以施行最終拒止的領域—叛亂戰。

我們對於叛亂的概念主要有兩個層面的不同。首先,我們並不將叛亂視為防禦計畫的其中階段,例如在現役軍隊都瓦解後才開始叛亂行動。我們認為叛亂的準備是持續進行的;其實,必須在中國領導人思考要侵台之前的很多年就要開始。此外,只要現役軍隊開始撤退作戰,叛亂行動就必須開始攻擊解放軍部隊。因此,解放軍越推進到台灣內部,它就越被迫要一次面對兩個同步、卻截然不同的戰事:一個是面對台灣現役地面部隊的傳統不對稱作戰,一個是面對叛亂份子的非傳統不對稱作戰。由於中國不斷進行軍隊轉型,要在「資訊化」的狀況下打傳統戰,我們認為中國因應這種叛亂戰的準備是不足的。

第二,我們並不是預期由「人民」發動叛亂戰,至少不是在戰爭最初期。如果中國領導人認為全民都會起而武裝對抗入侵者,嚇阻力量當然會提升,但認為所有人民都願意上前線投入游擊戰是不切實際的,特別是叛亂戰要在解放軍一登陸就立即開始擾亂解放軍,才會是最有效的。因此,我們認為叛亂戰是個特定任務,應指派給台灣軍隊已經存在的一分子:台灣的後備軍隊。

5.8 建議

讓台灣後備指揮部轉型為國土防禦部隊

台灣後備指揮部轉型為國土防禦部隊

目前,台灣約有250萬後備軍人,人數是現役軍隊的10倍規模。它是獨立單位,直接隸屬國防部,所以其實在組織上與陸、海、空軍是平行的。根據一項2017年的蘭德研究,後備軍人人數約佔台灣人口的15%,相較之下,美國的後備軍力(包括空軍與陸軍國民兵)人數約110萬人,佔不到總人口的0.4%。台灣的後備軍力主要屬陸軍,其他約60,000人則屬海軍與空軍{Ian Easton, Mark Stokes, Cortez A. Cooper III, and Arthur Chan, Transformation of Taiwan’s Reserve Force (Washington, D.C.: RAND Corporation, 2017): 第12–13頁。|註 207。}

很遺憾地,由於訓練與戰備的不足,台灣目前是在戰爭時候,讓後備指揮部增補傳統部隊。由於後備軍力主要都由陸軍組成,其主要任務是要快速形成作戰旅。按照四個戰備與能力等級,這些旅分成四個類別。總共約九個一級的步兵旅,擁有先進武器。其他三級步兵旅的戰備與裝備則依序遞減。一旦遭侵略,較高層級的單位能強化現役武力,防衛重點灘頭和登陸區。同時,低戰備的步兵旅在理論上會防禦縣市和關鍵聚集點,海軍與空軍的後備軍會補強基地支援與維安。此外,後備指揮部負責一般民眾的動員及民防,為負起這個功能,後備指揮部轄下單位也連結其他民間部門{Ibid., 第13–14頁和第21–22頁。|註 208。}

書面上看來,這樣的後備軍力看起來十足充分,但其實數字有所誤導。後備軍面臨重大結構性挑戰與障礙。250萬名後備軍人受到的訓練薄弱,普遍都沒有準備好能在最嚴酷的情況下,迅速為作戰任務動員。後備軍力主要是義務役退役的國民,列為後備役前,這些徵召入伍者要接受4個月常備兵役軍事訓練。後備役的教育召集為兩年一訓,一次訓練五天。但到底台灣250萬名後備軍人中,要接受教育召集的法定比例為何,或是這個五天集訓有多麼嚴謹且符合現實,我們並不清楚。更重要的,後備軍力的動員不會發生在承平時期,後備軍人必須在激烈網路與飛彈攻擊下,完成報到並參與複訓。我們的受訪者(包括政府高層、立法委員以及學界人士)均表示,目前後備役的戰備模式並不適合高強度的現代戰爭。也因此他們希望可以採納美國「週末戰士」模式,每個月有一個週末或一年有兩週的軍事演練{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談;2018年1月16日在台北與丁樹範博士及閻鐵麟上校的訪談;2018年1月17日以及與王定宇先生及蔡適應先生訪談。|註 209。}

即便在最樂觀的情況(台灣接獲早期預警、確切證據指出30天內即將遭到入侵),後備軍隊仍將難以動員;即使250萬後備役的一小部分也難成為可信的作戰兵力。

不要模仿美國「作戰後備軍隊」的模式

台灣政府了解目前後備制度的問題,也因此才想要參考美國「作戰後備」的模式。先前提到的蘭德報告也贊成這項作法,建議善用後備,使此兵力更能在入侵的初期階段對應敵方,並發展更高技術的單位,如電子與網路作戰、防空飛彈與海上拒止。該蘭德報告也建議台灣應「把後備軍力當作權術使用,嚇阻中國武力犯台或其他形式的威嚇」,並特別強調透過後備軍的動員演習,傳達他們的能力{Easton et al., Taiwan’s Reserve Force, 第61頁。|註 210。} 最後,蘭德報告主張後備役訓練應包括持續性的訓練期間(例如美國一年兩週的訓練),並增加預算、建立更強大的後備軍力{Easton et al., Taiwan’s Reserve Force, 第62–64頁。|註 211。}

美國作戰後備的作法看似理想,可能也優於台灣現在的後備制度,但我們不認為美國的模式適合台灣,尤其是因為美國後備役戰備的作法是為了因應美國特有的挑戰、限制與誘因。因此這在台灣不是理想的作法;也無法以具成本效益的方式達到嚇阻。首先,若沒有大幅增加國防預算,台灣是沒有辦法建立作戰後備軍力。按照美國模式,後輩軍人一年要服役38天,包括24個週末演練與年度的雙週訓練。而且在動員演習期間,很多美國後備軍人志願接受更多的演練天數,也會因此獲得週數更多的年度訓練。想一想下列狀況:若按照美國訓練要求的低標(每年每人38天),台灣需要將後備訓練天數從每兩年的五天增加到76天,擴大15倍。即便不列入美國後備役所能獲得的其他獎助與津貼,這個作法也會大幅地增加台灣後備役的人事預算{Col. Richard J. Dunn III, “America’s Reserve and National Guard Components” in 2016 Index of U.S. Military Strength, Heritage Foundation (2015), 摘自 https://index.heritage.org/military/2016/essays/americas-reserve-and-national- guard-components/。|註 212。}

動員時程是一個更重要的原因,可以說明為什麼美國式的作戰後備不是台灣所冀望的萬靈丹。大部分的分析人員都假設,一旦中國準備侵台,台灣將會有數週,甚至數月的預先警告時間,讓後備指揮部在戰爭開打前有足夠時間動員後備部隊。但中國知道這些既有的假設,而為不讓台灣有充分時間動員龐大的後備軍,中國可能會透過網路攻擊、飛彈攻擊與破壞行動,讓台灣動員的難度加劇。此外,美國的作戰後備模式是為了支援伊拉克和阿富汗戰爭所設計的,因此在派遣前很長的時間就動員。後備軍人花數個月的時間服役,接受複訓和特定任務的培訓,而且所有的訓練都是在安全、寬容的環境中進行。這種模式可能適用於美國在伊拉克和阿富汗的任務,因為後備部隊單位會融入現役部隊,並在任務結束,再回到先前沒有動員(但已戰備)的後備狀態。至於台灣,即便在最樂觀、有早期預警的情況,台灣仍沒有能力能配合如此長時間的動員時程。雖然美國有數十年的經驗協助後備役待命遣送前線,美國也沒有辦法在一個月內動員110萬名後備軍人,所以台灣不應認為自己有能力在一樣的時間內動員雙倍的人數,特別當台灣同時遭到包圍以及第一階段的入侵。

任何試圖按照美國作戰後備模式,改變台灣龐大後備指揮部的作法,都將付出昂貴成本、會是個失誤的判斷、也不太可能實質提升台灣的傳統(正規)嚇阻態勢。 因此我們提供下列建議:

採用小型作戰後備軍隊

儘管提及上述限制,一支作戰型的後備軍隊可以提供現役部隊重要的增派軍力。與其要按照2017年蘭德報告與台灣表明的期望(完全轉型為作戰型後備軍隊),我們建議打造一支小型的作戰型後備軍,可以在平時補強現役軍隊,並在反入侵作戰中,發揮強化功能。理想上,這支作戰後備會吸納受過技術訓練或有先進技術能力的退役人員或民間人士,如網路專家。這些個人可以支援現役軍隊,例如在海上拒止(攻擊式水雷與反艦導彈陣地)與防空陣地的領域,以及少數高戰備的步兵旅,強化現役軍隊的灘頭防禦。台灣國防部,利用志願的退役人員,可以善用現役訓練的投資,而且不需額外花費於基礎能力與軍事準則。

按照目前組織架構,後備指揮部直屬國防部,但我們認為作戰型後備軍力應配合其母單位(如陸軍或海軍)。這麼一來,這些後備軍力更可整合到母單位的現役部隊,也因此可以按照比較美國式的演練時程,維持行政與作戰整備。由於訓練的關係,這種後備軍隊的人事成本會比目前的後備制度高出許多,但只有很少數的後備軍人會需要參與這個作戰後備軍隊。整體而言,這個後備軍力會少於100,000人,這是根據美國現役與後備軍力的比例。相較於重整整個後備役制度,這項改革的費用不會如此龐大,而且如果這支後備軍能保持在較高的戰備水準(對於人數比較少的志願者,這是合理的期待),面對敵方先發攻擊,這支後備軍具備更堅強的動員能力。

創設國土防禦部隊

我們建議台灣政府轉型大部分的後備軍隊,從原本用來進行傳統灘頭作戰的反入侵部隊,改成旨在反抗外國佔領的國土防禦部隊,在城市、森林和山區進行長期叛亂戰{Easton et al., Taiwan’s Reserve Force, 第11頁;和2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註 213。}如前所述,我們不能期待總人口的15%有能力維持充分的動員準備,並在沒有預警的情況下具備戰鬥能力。所以針對這部份的後備兵力,我們建議參考許多波羅的海和北歐國家所積極尋求並採用作法。這些國家也面臨類似生死關頭的威脅,戰略縱深有限。他們投資「人民的兵力」,如挪威的國土警衛隊(Heimevernet)或愛沙尼亞國防聯盟(Estonian Defense League),而不是直接對抗入侵武力的傳統軍力。這些是準軍事部隊,主要都是接受一些軍事訓練的平民,只有國土遭到攻擊的時候,才會動員參戰{Elisabeth Braw, “There are More and More Threats that Militaries Can’t Stop. People’s Forces Can Help,” Defense One, 2018年3月15日摘自https://www.defenseone.com/ideas/2018/03/norway-peoples-force-preps-threats-military- cant-stop/146705/。|註 214。}

將作戰後備的兵力轉給相關母單位(軍種)之後,我們建議把後備指揮部重新命名為國土防禦指揮部。國土防禦部隊會是一支準軍隊,負責和平時期的救災和民眾援助,並在入侵發生時,協調游擊戰。由於這隻軍隊不是要作為傳統軍力,也不是要與現役部隊結合以抵抗灘頭上的侵略,因此它不需要維持軍事戰備標準,可以專注在如何透過游擊隊策略,達成國土保衛的任務。正如美國在伊拉克和阿富汗所經歷的,低技術水平的軍隊可以彈性因應,並對佔領軍造成恐怖懾人的效果{2018年1月18日在台北與林中斌博士的訪談。|註 215。}

訓練國土防禦部隊打游擊戰

考量這些任務,這支國土防禦部隊不需要接受傳統軍隊的類似培訓。 在某種程度上,他們甚至不需要制服。 他們的角色是要融入一般民眾,抵抗佔領,而不是與入侵軍隊作戰。 國土防禦部隊士兵不會被分配到傳統部隊單位,而是構成小型、機動反抗單位,與附近軍械庫或武器庫大致接連,且一旦動員就能夠獨立行動。 與其舉辦週末演練、確保行政戰備,或進行一般性的軍事訓練,或要求處理種種傳統後備軍隊所涉及的議題,國土防禦部隊可以輕易地進行年度或半年一次的實地演習,以維持相對較低的成本。

除了召集方面的行政工作,這些實地演習應盡可能貼近面對敵人入侵時的實際動員。 他們會練習從軍械庫中取出並分發武器和裝備、秘密監視關鍵目標、安置應急爆炸裝置、伏擊佔領軍、並在通訊被阻斷的環境中與國外建立聯繫{Ibid.。|註 216。}

面對可能先發製人的網絡、空中和飛彈攻擊,國土防禦部隊在設計上更具韌性與復原力,不像傳統軍隊會遭受威脅。這些部隊將自然地分散在人口集中的區域,軍械庫應盡可能小、以佈建數百個地點,每個地點都在成員易於取得的範圍內。 這個作法可允許國土防禦部隊的士兵在入侵軍隊控制軍械前,就搶先到他們所屬的軍械庫報到。分散成為小型軍械庫,可以緩解第一輪攻擊的問題,因為為數量龐大、且分散的軍械庫,讓敵方的彈道飛彈有太多低價值目標。同樣地,分散的特性減輕了網絡攻擊和對國家領導人動能攻擊可能導致的癱瘓。 動員國土防禦部隊需要的協調有限:一旦飛彈來襲,國土防禦部隊盡快到軍械庫報到、取得武器、再消失回到人群中。

重建後備指揮部,改成國土防禦部隊,將會傳達一些信息。 首先,宣傳國土防禦部隊的動員演習及獨特的游擊能力,這表明這是新的能力,不同於以往的後備指揮部。國防部對潛在入侵者的訊息應該是:即使中國通過了台灣島的傳統防禦,它也會陷入永無止境的血腥衝突。同樣重要的是第二個訊息:國土防禦部隊的防禦性質。由於訓練程度低,也缺乏機械化或先進武器,國土防禦部隊無法執行攻擊性的兵力投射任務。 台灣可以立即維持道德製高點,保證台灣不打算採取任何侵略行動,特別是因為叛亂行動對雙方來說都是要付出高昂代價的。

發動叛亂戰的威脅是否可信? 一些分析人士總會質疑台灣是否有決心和能力對解放軍發動長期叛亂。這些批評通常根基於下列一個或多個假設:

台灣已非常發達且現代化。一旦共軍侵台,大多數台灣人民將逃離、而不是戰鬥:毫無疑問地,大多數人民將不會(也不應該)參與對抗入侵部隊的游擊戰。一般民眾缺乏武器與訓練,無法針對全副武裝的敵人進行危險的襲擾式游擊攻擊。這就是為什麼我們主張將台灣現有的後備指揮部改造成為國土防禦部隊,針對這樣的任務進行部隊的組織、訓練和裝備。 有效地發動叛亂也不需要動員上萬名軍人。可以參考下列比較:美國估計,入侵伊拉克後第一年遇上了2萬名的叛亂分子{Bruce R. Pirnie and Edward O’Connell, Counterinsurgency in Iraq: 2003–2006 (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2008): 第24頁。|註 217。}國土防禦部隊擁有上百萬的兵力(若台灣推行後續討論的「全民軍事訓練」(UMT),將有更多),即便只有一小部分加入作戰,也可以展開非常劇烈有效的叛亂戰。進一步地,隨著叛亂戰有效開展,更多台灣人民也加入支持行列。對於叛軍挑釁,解放軍軍隊一定會過度反應,進而吸引更多人民支持。而且國土防禦部隊也要作好準備記錄並向全世界宣傳解放軍的罪行,所以叛亂軍隊也可獲得國際社會的普遍支持。

中國知道如何發動反叛亂:中國有經驗消弭並鎮壓叛亂。中國武警有150萬名準軍隊人員,專門訓練來執行國內維安任務。在中國一些動盪省份,武警有維安經驗。但不應該過度強調中國武警有效平息台灣叛亂戰的能力。首先,中國武警沒有任何應對上述狀況的反叛亂經驗。在新疆維持秩序跟在傳統戰爭中對抗游擊隊很不一樣。美國在越南的經驗(美國部隊必須同時對抗傳統和非傳統兵力)這更接近中國反叛亂部隊所需要面臨的挑戰。此外,台灣的國土防禦部隊會專門針對叛亂行動進行組織、訓練與裝備,其程度更甚於越共。其次,台灣的叛亂戰讓中國「陷於兩難處境“。大家都知道反叛亂作戰需要大量人力,中國將需要派遣數量龐大的解放軍或武警來鎮壓叛亂;而兩個選擇都需要付出代價。 從歷史也看到,傳統作戰部隊在適應反叛亂作戰上的速度緩慢。因此,如果中國用解放軍來鎮壓叛軍,解放軍可能會掉入游擊戰的陷阱:仰賴火力、忽視政治因素,且對挑釁過度反應。而解放軍派往台灣的部隊越多,國際社會就有越多的理由可以利用中國在全世界的利益來脅迫中國。如果中國選擇仰賴武警,中國勢必要從新疆以及其他動盪省份調過。希望對施壓中國、要中國讓步的叛軍,勢必會利用內部維安降低的弱點。中國愈相信台灣有能力展開叛亂戰,中國領導者就愈要面臨是否用新疆換台灣的決定。

台灣是個島嶼。中國可以阻斷叛亂份子的外援:雖然台灣是個島嶼,但它是個大島。 將近14,000平方英里,大概是麻州與紐澤西州的綜合面積。面積大,加上超過700英里的海岸線,解放軍幾乎不可能做到完全緊密的封鎖。對台灣同情的人士,不論是國家或非政府組織,都將能使用突破封鎖等傳統手段以及長程無人機等非傳統方法,來援助叛亂份子。而且叛亂分子也不會完全只依賴外界援助。組織國土防禦部隊的一部分工作將設計建立一個複雜的武器和彈藥暫存網絡。當然,叛亂分子將高度依賴當地人民以取得食物、水、醫療和情報。而且台灣的叛亂分子也將高度依賴對抗解放軍的游擊行動,以繼續獲得補給。此外,台灣地理複雜性可以彌補其面積上的限制。解放軍部隊必須在一些可以想像到的最惡劣條件下進行反叛亂行動,包括森裡、山脈和超大城市。

第六章:提振社會韌性與決心

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國家認同對於嚇阻與防禦至關重要

針對嚇阻戰略、軍力態勢、國防採購的辯論至關重要,但台灣領導人必須思考兩個更根本的問題:一、假設台灣的領土受到侵犯、政治主權面臨存亡危機,他們是否應該要求人民挺身作戰?二、假設台灣領導人提此要求,台灣人民又是否會聽從號召,挺身作戰、誓死捍衛台灣的領土完整與政治主權?

從現有的民調數據以及我們於2018年上旬在台北進行的訪談結果來看,要回答上述問題仍極為棘手。一些受訪者的意見有觸及上述兩項問題或其中一項。我們聽到政界高層表示擔憂,認為連軍隊收到作戰指令也可能不會挺身行動。一些政府官員及學者擔心,台灣民眾可能缺乏長期抗戰的決心。也有受訪者進一步表示,即便台灣有足夠的作戰能力與抗戰決心,也不應為了捍衛主權與中國動武{為保護受訪者隱私,身份不予公開。|註 218}。他們認為,捍衛台灣主權的傷亡代價實在太高。民調數據進一步證實了上述的擔憂,不過我們也必須指出,台灣民眾對此議題的態度仍極為分歧。舉例來說,一份民調顯示,約三分之一的受訪者認為中國若武力犯台,台灣也不應動武。與此同時,年輕族群(即千禧世代)似乎較願意以武力抵抗,且比起一般民眾,年輕族群對中國觀感較差。同樣,過去三十年來,認為自己是台灣人的比例亦大幅增加。

民眾對於是否迎戰,看法南轅北轍,實為一大挑戰。首先,一國若要有健全的防禦與嚇阻態勢,必須為民意所支持。假如台灣民眾普遍支持大幅增加國防支出,台灣便不會面臨「嚇阻三重困境」(deterrence trilemma)。現今社會缺乏共識,導致在和平時期都難以集中資源,建立防禦與嚇阻措施;萬一進入戰時,挑戰只會更嚴峻。缺乏共識也使得台灣政軍領導人愈來愈傾向暫採權宜政策,讓步妥協,而未能解決真正關鍵的問題並補強弱點。最重要的,缺乏共識會弱化台灣的嚇阻能力。民意不支持,損及國防能力,長久下來亦將損及台灣的可信度(credibility),不但使盟友與夥伴緊張,更會使敵國壯膽。

為深入探討上述重要議題,本章著重「社會韌性(復原力)」(social resilience)。嚇阻奠基於可信度,可信度又奠基於一國是否有能力動員訓練精良、軍備齊全的作戰兵力,且軍隊深知有民意相挺,這點對於本書所提倡的不對稱軍事行動來說,特別關鍵。一份研究就指出,要提高作戰效能,士兵必須克服種種壓力:工作負荷、對危險的恐懼、乏味厭倦、任務本身的不確定性、以及戰時的孤獨感{J.T. Cacioppo, A.B. Adler, P.B. Lester, D. McGurk, J.L. Thomas, H.Y. Chen, and S. Cacioppo, “Building Social Resilience in Soldiers: A Double Dissociative Randomized Controlled Study,” Journal of Personality and Social Psychology, Vol. 109, No. 1 (2015): 第91頁。 並見 Paul T. Bartone, “Resilience Under Military Operational Stress: Can Leaders Influence Hardiness?” Military Psychology, Vol. 18 Supplemental (2006): 第133–136頁。|註 219}。而對自我有掌握、對工作滿意且從中獲得成就感,同時能適應變化的人,則擁有心理學家所稱之「堅毅性格」(personality hardiness){Bartone, “Resilience,” 第137–138頁。|註220}群體中若成員具此堅毅性格,該群體也將較禁得起不確定性。能以堅毅觀點審視自我生命經驗的人,往往更具韌性。

社會能以共同的國家認同為基礎,動員其成員{Barry R. Posen, “Nationalism, the Mass Army, and Military Power,” International Security, Vol. 18, No. 2 (1993): 第80–124頁。|註 221}。國家認同為一集體認同,奠基於一劃定的地理範圍(即國土)、該集體成員彼此名義上平等、且享有共同的社群感、制度與價值{Anthony D. Smith, National Identity (Reno, NV: University of Nevada Press, 1991): 第9–11頁。|註 222}。以台灣社會來說,其國家認同的強度,始終是政界與學界中爭辯不休的議題。自1990年代初起,政治大學選舉研究中心即調查並記紀台灣民眾對身為台灣人、中國人、或兩者皆是的認同趨勢變化。最初民調發現,多數台灣民眾認為自己「是中國人也是台灣人」。然而到2000年代初起,認為自己「只是台灣人」的比例持續上升,成長趨勢一直延續至2014年。相反的,認為自己「只是中國人」的比例,自1990年代中期起則一路明顯下滑{見 Election Study Center at National Chengchi University, “Taiwanese/Chinese Identification Trend Distribution in Taiwan (1992/06~2017/12),” Election Study Center, 2018年1月15日摘自https://esc.nccu.edu.tw/course/news.php?Sn=166。|註 223}。

當然,由於國家認同是社會建構的概念,其內涵與意義—以及強度—會受到不同壓力與影響而變動。在台灣,由於社會分歧,國家認同更屬爭議{2018年1月16日在台北與閻鐵麟上校訪談。|註 224}。因此,學界並無法完全解釋為何過去這段時間,台灣民眾認為自己是台灣人(或中國人)比例有如此顯著的變化。有些學者認為這主要是國際政治環境所驅使。此外,也有不同的詮釋可能。其一,是受訪者認為他們真正的家在何方,畢竟,許多台灣民眾—包含國民黨高層—皆於國共內戰後期逃離中國。以台灣總人口來說,這些曾生長於中國的民眾,其佔比已大幅降低。其二,則是研究方法的問題。卜睿哲(Richard Bush)指出,政治大學選舉研究中心施行民調時,並未清楚定義何謂「台灣人」{Richard C. Bush, “The 2016 Election and Prospects for Taiwan’s Democracy,” Orbis, Vol. 60, No. 4 (2016): 第481頁。|註 225}。江憶恩(Alastair Iain Johnston)及尹麗喬(George Yin)則表示,該民調的問題設計不盡理想,受訪者可能認為自己「是中國人也是台灣人」,但對二者的認同程度仍有差異{Alastair Iain Johnston and George Yin, “Beijing wants Taiwanese to identify as Chinese. But how do Taiwanese really feel?” Washington Post (Monkey Cage), 2018年6月4日摘自https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2018/06/04/beijing-wants-taiwanese-to-identify-as-chinese-but-how-do-taiwanese-really-feel/。|註 226}。

國際與國內政治因素或許也能解釋台灣民眾的自我認同變化。鐘楊認為台灣民眾的國家認同變化,根本原因並非抗拒中國文化,而是反對中國共產黨政權{Yang Zhong, “Explaining National Identity Shift in Taiwan,” Journal of Contemporary China, Vol. 25, No. 99 (2016): 第337頁。|註 227}。除此之外,國內政治可能起了更大的作用。丁樹範教授指出,國民黨馬英九總統執政時期,認為自己是台灣人的比例居多數。相反的,2016年換民進黨蔡英文總統主政,認為自己是台灣人的比例開始減少{2018年1月16日在台北與丁樹範教授的訪談。|註 228}。因此,一種可能的解釋是,至少某部分來說,台灣民眾的國家認同會隨執政者與其執政評價而變化。

從有效嚇阻的觀點來看,民眾若因不滿政府施政表現而變更其國家認同,這並非好事。

從有效嚇阻的觀點來看,民眾若因不滿政府施政表現而變更其國家認同,這並非好事。假如國家認同的變化確實因國內政治所驅動,政軍領導人將更難以國家認同作為團結全國、齊心對外的力量。當然,國家認同不盡然是民眾是否願意為國而戰的指標,但它確實有助國家團結。

認同的趨勢也可能影響中國的決策。有人認為,越多台灣民眾認為自己是中國人,中國領導人越可能對台採和平手段。相反的,若中國領導人認為台灣內部越來越少人自認為中國人,且下滑趨勢無以逆轉,則中國越可能對台強硬{Johnston and Yin, “Beijing”。|註 229}。值得一提的是,根據台灣民主基金會近期的民調,約三分之二的受訪者表示,若中國試圖武統台灣,他們願意挺身作戰{Lin, “Taiwanese Willing to Fight China”。|註 230};但若台灣片面宣布獨立,則僅有55%的受訪者表示願意作戰。

中國也可能試圖利用或操縱台灣民眾的國家認同。長期以來,北京祭出各種經濟發展計畫,吸引台商台企進駐中國{2018年1月19日在台北與海基會資深成員訪談;2018年1月19日在台北與明居正教授、唐欣偉教授、廖小娟教授訪談。|註 231}。近期更於2018年2月28日推出「31項惠台措施」,藉由鬆綁法規,開放台資企業參與基礎建設計畫、與陸資享同等租稅優惠等待遇,吸納台資{“China Unveils Sweeping Plan to Attract Investments from Taiwan,” Bloomberg News, 2018年2月28日摘自https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-02-28/china-unveils-sweeping-plan-to-attract-investments-from-taiwan。|註 232}。此外,台灣民眾也能赴中國求學、考取專業證照、加入相關專業協會。透過諸如此類的經濟誘因與文化交流,中國得以軟實力觸及台灣民眾{2018年1月19日在台北與明居正教授、唐欣偉教授、廖小娟教授訪談。|註 233}。這些措施的目的不僅在於吸納台灣人才與技術,也可能影響台灣選民的態度與認同{Department of Information Services, “Executive Yuan responds to mainland China’s ‘incentives’ policy,” Executive Yuan Press Releases, 2018年3月18日摘自https://english.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=8262ED7A25916ABF&s=7C352D2DD4E6E544。|註 234}。

6.1 韌性、決心與戰時效能

國家認同之所以對於嚇阻與防禦衛至關重要,不僅是因為它能壯大軍隊。自法國大革命以來,政治領袖利用民族主義與國家認同作號召,動員大規模軍隊。然而,台灣卻面臨棘手的難題:最可能認為自己是台灣人的人口族群—即年輕族群—卻無意加入軍隊{2018年1月16日在台北與董建宏教授訪談;2018年1月16日在台北與閻鐵麟上校訪談。|註 235}。這是一大難題,因為台灣自全面實施募兵制以來,即便祭出各項優渥(且成本高昂)的福利與待遇,軍方依然難以攬才留才。對此難題,一種可能的解釋是:認為自己是台灣人,並不一定表示偏好對中國強硬。江憶恩及尹麗喬就指出,相較於認為自己「只是台灣人」的受訪者,一定程度上認為自己「是中國人也是台灣人」的受訪者對中國的態度較溫和。

從2018年初所進行的訪談來看,我們發現台灣民眾對國軍抱持矛盾態度:對於全募兵制是否能有效攬才、育才、留才,受訪者普遍感到擔憂。此擔憂並非毫無根據。一直以來,台灣的兵役制度為年滿18歲男性需服兩年義務役。雖自2011年起,兵役開始朝全募兵制轉型,但過程一波三折{有趣的是,2015年中研院一份民調指出,各年齡層受訪者普遍皆支持徵兵制繼續實施。|註 236},國防部亦多次延後兵役改制期限,如原訂2017年需完成改制,最後並未如期實施。最新訂於2019年的期限又即將屆至{Shang-su Wu, “Taiwan’s Conscription Dilemma,” The Diplomat, 2016年8月30日摘自https://thediplomat.com/2016/08/taiwans-military-conscription-dilemma/;和 Shih Hsiao-kuang and William Hetherington, “Volunteer Military a Risk: Control Yuan,” Taipei Times, 2017年12月24日摘自 http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2017/12/24/2003684551;和2018年1月17日在台北,台灣大學胡佛東亞民主研究中心,與魏德榮教授(Dr. Mark Weatherall)的訪談。|註 237}。此外,監察院調查意見指出,募兵人數迄未達標,導致國軍救災將出現人力缺口{Hsiao-kuang and Hetherington, “Volunteer Military”。|註 238}。

國防部了解問題所在,希望透過教育津貼、每季可累計10-15日休假天數等優渥待遇,招募足夠兵力{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註 239}。然有些專家認為,這些待遇條件仍不足以攬才留才。國軍薪資與福利依舊偏低{2018年1月17日在台北與黃旻華教授訪談。|註 240}。2018年6月,立法院通過軍人年改,大砍高階軍官薪資與福利(有些降幅達20%)。雖然年改是為了避免國庫破產,但改革結果卻也使國軍攬才留才更顯困難。此外,台灣的政治歷史也讓募兵問題難上加難:民眾對於1947年至1987年間的白色恐怖餘悸猶存,軍隊的形象與聲譽已受重創{2018年1月17日在台北與魏德榮教授的訪談。|註 241}。近年來軍中醜聞頻傳,更是雪上加霜。2013年7月,一名義務役下士因攜帶具拍照功能的手機進入軍營而遭懲虐身亡。軍中霸凌亦時有耳聞,使有志從軍者卻步{“Taiwan Defence Minister Resigns amid Conscription Death Row,” British Broadcasting Corporation, 2013年7月29日摘自https://www.bbc.co.uk/news/world-asia-23488044。|註 242}。

新兵的無力感並非來自於他們認為訓練太操,而是認為訓練「浪費時間」

軍中也瀰漫對訓練品質的無力感。諷刺的是,新兵的無力感並非來自於他們認為訓練太操,而是認為訓練「浪費時間」{2018年1月16日在台北與丁樹範教授的訪談。|註 243}。而一旦從現役轉為備役,訓練品質更是下滑,這不僅是因為訓練頻率大減{2018年1月15日在台北與國防部資深官員訪談。|註 244}。事實上,現今軍中訓練架構可能不夠嚴謹:當士兵即將服役期滿,長官通常希望他們早早出營省麻煩{2018年1月17日在台北與魏德榮教授的訪談。|註 245}。改善訓練或許能吸引更多人加入軍隊—換言之,若訓練更嚴謹,或許能招募更多志願役,特別是若從軍亦有助往後轉職。然而,提高訓練要求可能不得民心。一位立委便直言,若要求軍隊新增核心訓練,可能「有點困難」{2018年1月18日在台北與王定宇先生的訪談。|註 246};同樣,一位學者也表示,提高訓練要求根本是「政治自殺」{2018年1月17日在台北與黃旻華教授訪談。|註 247}。對此,戰略暨預算評估中心(CSBA)的專家也認同,表示這在台灣政治上不可行。這是不幸的限制。台灣也因此須採行較適合不對稱作戰的軍隊訓練方式,特別當兩岸軍力差距日趨擴大。

台灣社會也瀰漫對千禧世代的負面觀感,認為這些年輕人禁不起嚴苛的軍隊訓練。有人把千禧世代稱作「草莓族世代」,嘲諷他們抗壓性低,一碰撞就會受傷。換言之,民眾普遍擔憂,台灣社會是否比過去更缺乏韌性、更瞧不起軍人。其結果是,台灣役齡人口將更不願為保衛家園而戰。當然,這樣的社會氛圍,也與年輕人普遍對政治冷感有關。雷英瑞 (Ryan Brading)表示,台灣的千禧世代似乎「厭倦政治」,他們更關心的是「就業前景與經濟成長」{Ryan Brading, “Taiwan’s Millennial Generation: Interests in Polity and Party Politics,” Journal of Current Chinese Affairs, Vol. 46, No. 1 (2017): 第146頁。|註 248}。

然而,對於作戰決心下滑的悲觀詮釋,並非舉國皆然。年輕企業家熱血奮鬥,打造更創新、宜居的環境,可能單純表示台灣正無可避免地朝向服務業為主的經濟轉型。換言之,年輕族群並沒有比較偷懶。他們或許有不同的興趣,但身處的環境確實和過去世代不一樣{2018年1月16日在台北與丁樹範教授的訪談。|註 249}。有些民調數據支持此觀點。位於20歲至39歲間的受訪者中,表示願意與中國作戰以抵抗武統的比例,正好超過70%,高於全體受訪者的平均值(67.7%){Liu and Li 2016, 第273頁。|註 250}。台灣的千禧世代也似乎較對中國持負面態度。1968年後出生的人,比該年以前出生的人更易對中國持負面觀感。千禧世代也擅長使用社群媒體發表政治理念,比方針對徵兵或兩岸經貿議題。雖然年輕人被貼上政治冷感的標籤,但在2014年卻也出現學生佔領立法院,抗議「服貿協議」的通過,該協議旨在促進兩岸服務業進一步自由化{Ibid.。|註 251}。此外,近年台灣社會運動還包括2008年野草莓運動、2012年反媒體壟斷運動等。對於台灣年輕族群缺乏韌性的擔憂,或許言過其實。

6.2 建議

國民黨與民進黨應努力就「基本安全架構」達成共識

此基本安全架構的共識明訂維繫台灣領土完整的重要性,可作為建立社會復原力與決心的基石。有鑒於現今台灣兩大黨(國民黨與民進黨)之間存有重大分歧,不太可能建立全國性的共識,國、民兩黨應盡最大可能,就基本安全架構進行私下會談,增進兩黨互信,避免中國反彈。基本安全架構亦須考量台海兩岸文化敏感性,以及中國劃下的紅線。此基本安全架構若以機密文件的方式保管,可能最有效,且可作為國家安全戰略或軍事行動計畫的基礎。

發布聯合智庫研究報告

國家政策研究基金會與新境界文教基金會(國、民兩黨個別的智庫)應考慮對領土完整之重要性—乃至台灣現狀的維繫—發布共同聲明,或發布共同研究報告。此文件作為前述提及之基本安全架構的「非機密」版本,除可促進凝聚台灣民意,減少黨派歧見的空間外,也因為是以智庫名義而非政治領導人發布,較不會引發中國強烈反應。

現今台灣因黨派對立,難以研擬並執行連貫一致的國防戰略。國、民兩黨如能取得共識,將有助建立全體社會的決心。

考慮採行全民軍事訓練

隨著台灣由徵兵轉向募兵制,目前達250萬名的後備軍人,日後將持續減少。對此,台灣可考慮採行全民軍事訓練( UMT)。此制度類似徵兵制,所有役齡男性(也可能包括女性)都須接受一段時間的軍事訓練,其形式可能是高中職畢業後進行三或四個月的密集訓練,或類似美國的後備軍官訓練制,規劃成大專院校的必修課。但跟傳統徵兵制不同點在於,此制度並不要求結訓的役齡男女下部隊,而是直接轉至國土防禦部隊(Territorial Defense Force),在固定期間內,必要時接受年度訓練及戰時動員。因此,全民軍事訓練可以專注培養游擊戰的作戰思維、技能與戰術、技巧與程序等。全民軍事訓練還有一個優點:若台灣民眾相信此制度的訓練嚴謹且實用,對台灣與國防的認同感也可能因此提升。

為永久作戰做準備:全體社會模式

台灣政府也可參考阿富汗、敘利亞等地反抗軍的「最佳做法」,研擬「永久作戰」的計畫

台灣政府也可參考阿富汗、敘利亞等地反抗軍的「最佳做法」,研擬「永久作戰」的計畫,以反制侵略。台灣對中國最有力的嚇阻,或許是傳達一個可信的訊息:兩岸如果開戰,可能耗時數年(甚至數十年)之久。這樣的訊息將正中北京要害:許多受訪者認為,中國最不樂見的就是久戰與傷亡慘重。

永久作戰的計畫,應包含第五章針對社會拒止(social denial)的建議,比如將叛亂軍行動納入台灣正式的作戰準則,以及將「後備指揮部」改組為「國土防禦部隊」等。然而,台灣政府也有其他努力的方向,比如討論當敵方入侵時,政府如何持續領導而不中斷。其主要目的應為使中國無法吸納滲透政府單位,進而控制台灣民眾。因此,做法可能包括讓政府官員散佈全台;此外,也可以設計更扁平化(甚至類似細胞狀)的領導組織結構,防止一旦單一政府代表被中國控制,即代表全台人民認輸投降。

概念上來說,台灣政府希望盡最大可能使中國侵略行動複雜化,並明確讓北京事先料想其複雜後果。欲達此目標,方法之一便是讓中國即便佔領了總統府或立法院也無以為繼。此外,台灣政府亦可發起更多民間演習,藉此提升民眾對政府的信心、取得民眾對於武力防衛台灣適當性的支持,同時也不至於擾民而失民心。演習的首要目的是建立決心。對此,他國的經驗(比方南韓)可供台灣參考。

培養國家認同

族群認同是強而有力的作戰動機。有些學者認為族群會希望「控制領土,因為這代表鞏固了他們的身份認同」。穩固堅實的身份認同對族群的延續至關重要。也有學者表示,民族主義可以「使族群相信所有障礙皆能克服」。然而也有學者指出,繫於迷思及象徵的族群認同,足以激起強烈的情感,可能被菁英利用而挑起戰爭。

假設一切條件不變,那麼越多民眾認為自己是台灣人,且對此認同越感強烈,他們越可能為國而戰。歷史上不乏民族主義一發不可收拾而導致慘痛後果的例子。就某種意義上來說,刻意操作台灣人身份認同,以確認台灣做好開戰準備,就如同操控一枚威力猛烈卻不穩定的炸藥。對此,台灣政府應先進行相關研究後,再制定政策施行。

第七章:結論

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簡單而顛覆以往的解決方案:彈性的縱深拒止策略

安全專家們常說當國際環境中有潛在危險時,這國家就面臨了不確定性。不過「不確定性」這一詞不適用台灣狀況。我們認為台灣領導人與國防決策者遇到的問題相當不同:中國對台灣的意圖是十分確定的。中國就是要建立對台灣島的政治掌控。但仍舊不確定的是,中國如何實現此野心,或是要花多久時間才能達到。這樣看待危險的方式,應該對台灣的防禦政策以及整個社會對中國的看法,產生更指導性影響。

我們的主張既簡單又顛覆以往。簡單是指我們認為台灣應該採用彈性的縱深拒止態勢,而非固定形式的決戰計畫,且應該讓社會作好不對稱作戰的準備,向大眾說明不只是要對抗更強大的敵人,而且要運用相對低科技的武器系統與游擊戰法,讓中國侵略與佔領的成本高到令之卻步。我們提出的戰略也顛覆以往,這項戰略提議意味著,台灣如果不放棄也應該重新思考是否還要側重先進武器系統,而且要讓社會大眾準備好打一場叛亂戰、並針對沒有美國前來救援的戰爭進行整備。這些改變可能需要台灣挑戰甚至顛覆長久以來的戰略思考模式,但我們相信,如果台灣希望永久維持事實上的獨立,這些改變是必要的。

我們提到,台灣應該效法愛沙尼亞以及其他波羅的海國家的例子。有些讀者可能會反對,因為台灣是島國,經濟規模三兆美金,人口約是波羅的海國家總數的四倍。不過我們主張這些例子對台灣有仿效意義。這些國家有台灣缺乏的優越條件:在國際上受到廣泛承認且能派代表參與國際組織,並與包括美國在內的26國家簽署了安全協議。但這些條件不代表它們就安心了。由於俄國對波羅的海地區的意圖,衍生出許多不確定性。雖然俄國宣稱重視在地緣政治鄰近地區保護俄羅斯的少數族裔,但大家對於俄國是否會對北大西洋公約組織三會員國動武,仍抱持懷疑態度{關於俄羅斯可能意圖的文獻回顧,見 Alexander Lanoszka and Michael A. Hunzeker, Conventional Deterrence and Landpower in Northeastern Europe (Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, 2018): 第一章。|註 252}。有鑑於這樣的不確定性,波羅的海三國採取許多措施來提升拒止能力,防止俄國發動攻擊。他們提高國防預算以履行在北大西洋公約組織的承諾、再度實施徵兵、並維持(至少在立陶宛與拉脫維亞)強健的志願民兵隊。這些國家沒有自己的空軍、缺少重要海軍資源,而且也沒有野心購買大型軍事武器載台。這些國家清楚,萬一俄國來犯,這些武器載台在開戰時就會遭到摧毀。台灣有海峽作為緩衝,增加中國潛在侵略計畫的複雜度。不過,海水畢竟沒有抵擋的能力,海岸防禦與軍隊才有。長久以來中國缺乏海上能力執行跨海峽攻擊,但未來不一樣了。即使我們知道兩棲作戰或許是最艱難的軍事行動,中國在軍隊現代化的努力對台灣來說非常不利。就算我們推測中國比較想要以和平方式解決台灣問題,從歷史經驗來看,戰爭還是有可能發生。無論台北這邊是否明白,北京方面也許有壓力,要利用時機解決台灣問題。因此,台灣必須以最適當方式,為最糟的情況作好準備:確保在沒有外援情況之下,面對中國軍事來犯,能盡量延長抵抗時間。我們以兩個想法作結論。首先,雖然台灣戰略規畫應假設,若與中國發生軍事衝突,美國不會提供任何軍事支援,但其實我們認為這樣的策略反而會增加美國協防的可能。當然沒人知道,連美國決策者也不敢說,在什麼情況下美國會介入救援台灣。不過,如果中國突然地達成掌控台灣島的既成事實,美國不太可能會為台灣倉促參戰。然而,如果華府看到台灣能靠自己的力量,有效抵抗中國一段時間,美國就很有可能提供協助。烏克蘭的例子可部分作為參考。俄國不法併吞克里米亞時,美國先對俄國實施一些制裁,但隨著烏克蘭展現出對抗俄軍的戰場復原力後,美國逐漸增加軍事支援。台灣沒有烏克蘭的地形縱深,手上的時間更少,但關鍵是台灣需要在接受別人協助之前,先展現可以自助的能力。

第二個想法涉及訴求傳統軍事戰略的好處。有些讀者從這專論裡所得到的結論是,既然兩邊軍力如此失衡,中國一定可以取得勝利,也因此應該考慮發展核武的選項。但這樣的判斷是嚴重錯誤。台灣最不該做的就是重啟核武議題。首先,台灣無法秘密發展核子武器計畫。1960至1970年代之間,華府就發現台灣意圖採購敏感的核武技術。在1987年,一位雙面間諜通報美國情報單位關於台灣的活動{見 Alexander Lanoszka, Atomic Assurance: The Alliance Politics of Nuclear Proliferation (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2018): 第143-147頁。|註 253}。類似的情資走漏很可能會再度發生,不論是透過中國或是美國的雙面間諜。這類計畫若洩漏,絕對會招引來核武原本企圖嚇阻的事:中國軍事攻擊。即使台灣有辦法秘密地成功發展核武,最終仍須揭露這項能力才能達到嚇阻力量。但此舉可能破壞穩定,因為中國決策者會感受到內部強烈壓力要率先動武,不讓台灣有機會獲得有效運輸載具或二次攻擊的存活能力。而且台灣因為選擇忽略自身防禦,而極度容易受到傷害,讓情況更嚴峻。因此堅強的傳統軍事態勢對台灣而言較為安全且慎重,才不會促成上述情況。

關於作者群

麥克.韓澤克 (Michael A. Hunzeker) 是喬治梅森大學 (George Mason University) 沙爾政策與政府學院 (Schar School of Policy and Government) 的助理教授,也是安全政策研究中心 (Center for Security Policy Studies) 的副主任。他對終戰、軍事適應和傳統式(正規)嚇阻的研究出現在《安全研究》(Security Studies)、《戰略研究期刊》(the Journal of Strategic Studies)、《政治與政治科學》(PS: Politics and Political Science)、《決定因素》(Parameters)、《第一防禦》(Defense One)、《皇家聯合研究所期刊》(the RUSI Journal) 等期刊。他最近和亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式(正規)嚇阻的專書。麥克曾於2000年至2006年服役於美國海軍陸戰隊,並在加州大學柏克萊分校取得文學士,在普林斯頓大學的伍德羅.威爾遜學院取得文學碩士、公共行政碩士以及博士學位。
亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 是滑鐵盧大學柏斯理國際事務學院 (Balsillie School of International Affairs) 的助理教授和研究員。他先前在倫敦大學城市學院 (City, University of London) 教書,目前仍是那裡的榮譽研究員。他對於同盟政治、核武戰略和終戰的研究出現在《國際安全》 (International Security)、《國際事務》 (International Affairs)、《安全研究》 (Security Studies)、《皇家聯合研究所期刊》 (the RUSI Journal)等期刊。他最近和康乃爾大學出版社出了一本名為《原子保證:核武擴散的同盟政治》(Atomic Assurance: The Alliance Politics of Nuclear Proliferation) 的書,並和麥克.韓澤克為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式嚇阻的專書。他在麻省理工學院 (Massachusetts Institute for Technology) 及達特茅斯學院 ( Dartmouth College) 拿到博士後研究員身分。亞歷山大擁有普林斯頓大學 (Princeton University) 的文學碩士和博士學位,以及溫莎大學 (University of Windsor) 的文學士學位。
布萊恩.戴維斯 (Brian Davis) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生。身為一位退役美國軍官以及一位西點軍校 (U.S. Military Academy at West Point) 的畢業生,布萊恩的軍事職涯包含在南韓、中國、阿富汗、美國國防情報局和五角大廈的任務。布萊恩也回到西點軍校的數理科學系服務。目前,他在美國在台協會華盛頓辦公室,擔任政治軍事事務官。布萊恩完成了六個具備多種深度與廣度的學術學位:國際關係理學碩士;應用數學與科學計算理學碩士;國際管理理學碩士;數學理學士;普通話中文副學士;西班牙語副學士。
麥修.費 (Matthew Fay)、小名麥特.費,是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是奈斯坎南中心 (Niskanen Center) 的國防與外交政策研究主任。他擁有聖澤維爾大學 (Saint Xavier University) 政治學學士學位,並有兩個碩士學位,一個是美國軍事大學 (American Military University) 國際關係碩士,另一個是天普大學 (Temple University) 外交史碩士。他合著出版過核武研究,其中一項是期刊《美國歷史評論》 (American Historical Review) 裡的冷戰時期核子預測,另一項是為卡托研究所 (Cato Institute) 撰寫的改變美國核子武力態勢的建議。麥特的研究興趣包含美國外交政策、大戰略和國防政治,還有最近關注著民主國家的軍事有效性政治。
艾瑞克.戈普諾 (Erik Goepner) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士候選人,以及卡托研究所 (Cato Institute) 國防與外交政策部的訪問研究員。身為一名美國空軍退役上校,他的軍事任務曾包括在阿富汗、伊拉克和太平洋地區的軍隊指揮。他的研究興趣包含國家安全、內戰、恐怖主義和創傷。他在《華盛頓郵報》 (Washington Post)、《決定因素》 (Parameters)、《新聞週刊》 (Newsweek)、《國家利益》 (The National Interest) 和其它刊物出版過著作。艾瑞克在喬治.華盛頓大學 (George Washington University)和空軍軍官學院 (Air Command and Staff College) 取得文學碩士。
喬.佩德魯切利 (Joe Petrucelli) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是目前被徵召的美國海軍後備軍官。他畢業於美國海軍學院 (U.S. Naval Academy),在轉調至海軍後備以前,他以美國海軍潛艦軍官的身分,在任內積極完成多樣巡航,並曾在維吉尼亞州北部擔任資深防禦分析師。他有兩個碩士學位,一個來自喬治.華盛頓大學 (George Washington University),一個來自美國軍事大學 (American Military University)。他目前的研究焦點是海軍戰略、戰略穩定和軍事準則創新。
艾瑞卡.森.懷特 (Erica Seng-White) 喬治梅森大學的博士候選人,準備以國際關係和比較政治的專業取得政治學學位。她在美利堅大學 (American University) 國際部門學院 (School of International Service) 取得國際關係文學碩士,擁有伍斯特學院 (College of Wooster) 的國際關係文學士學位,輔修普通話中文。她的研究主要聚焦東亞與東南亞民族主義。她在比較政治、國際關係和量化研究方法等課程中擔任過助教也教過課。

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